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15/09/2020

NO HAY COSA JUZGADA EN LA INADMISIBILIDAD RESPECTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Ya sabemos que frente al silencio administrativo, la Jurisprudencia admite que el recurso contencioso-administrativo se interponga sin sujeción a plazo hasta tanto no se dicte la resolución expresa.

Pues bien, ahora el Tribunal Supremo declara que la existencia una sentencia firme de inadmisibilidad frente a un recurso dirigido contra el silencio administrativo no es óbice para un segundo recurso frente al silencio administrativo.

Se trata de la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2020 (RC 899/2019). Reproducimos por su interés sus FFJJ 1º y 2º:

PRIMERO.- La cuestión que plantea el auto de admisión y al que hemos de dar respuesta es, básicamente: sí existiendo una sentencia previa firme -con efectos de cosa juzgada formal- en la que, por apreciar una excepción procesal, no hubo pronunciamiento de fondo en relación con una desestimación presunta impugnada, cabe -"sine die", en tanto la Administración no dicte resolución expresa- deducir, nuevamente, en sede jurisdiccional la misma acción contra dicha desestimación presunta, y, los preceptos propuestos a tomar en consideración para la respuesta son losarts. 46.1,69.c) y28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y207 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.


Lo primero que hemos de aclarar es que nada o muy poco tiene que ver la cosa juzgada formal (art. 207 LEC) con la cosa juzgada material (art. 222 LEC), salvo que la cosa juzgada formal - firmeza de una, cualquiera, resolución judicial- es presupuesto inexcusable, aunque no siempre suficiente, de la cosa juzgada material, que es el efecto procesal que producen, exclusivamente, las sentencias firmes estimatorias o desestimatorias -pero no todas-, y que se traduce en su invariabilidad y permanencia en el tiempo, impidiendo un proceso posterior sobre el mismo objeto (efecto negativo), con identidad de sujetos y causa de pedir (inatacabilidad indirecta del resultado procesal), y/o, operando como antecedente lógico de otro proceso posterior (efecto positivo de la cosa juzgada material), siempre que los litigantes sean los mismos o la cosa juzgada se extienda a ellos por disposición legal.


El instituto de la cosa juzgada -que, en puridad, se refiere a la cosa juzgada material, considerando algún sector doctrinal que la llamada cosa juzgada formal debería denominarse "preclusión", pues hace referencia a la imposibilidad de recurrir una decisión judicial cuando han transcurrido los plazos legalmente establecidos para ello (art. 207.3.4 LEC)- es una creación del Derecho Procesal Civil, de ahí, sin perjuicio de su aplicabilidad al proceso contencioso por la vía de laDisposición final Primera LJCA, que su regulación se encuentre en la Ley Procesal Civil, en el seno de la cual despliega sus plenos efectos.


Dicho esto, la cosa juzgada formal o firmeza se predica, como acabamos de decir, de toda resolución judicial que sea insusceptible de impugnación, bien porque era ya firme por naturaleza (contra ella no cabía recurso alguno), bien porque no se hubiera impugnado en los plazos establecido para ello. No puede ser atacada directamente.


Ahora bien, tal como está planteada la cuestión parece que a lo que está aludiendo, es al efecto negativo de la cosa juzgada material: esto es si cabe plantear un nuevo proceso con el mismo objeto. Este efecto de la cosa juzgada material es solo predicable de las sentencias estimatorias o desestimatorias.


En nuestro caso la sentencia tuvo un pronunciamiento de inadmisibilidad, sin analizar el fondo de la pretensión, luego nunca alcanzará el efecto de cosa juzgada material, habiendo alcanzado firmeza (cosa juzgada formal) una vez trascurrió el plazo de preparación del recurso de casación, sin que se presentada escrito en tal sentido.


En el proceso contencioso-administrativo, donde el presupuesto de acceso al mismo es una actuación administrativa previa y el plazo de impugnación es muy breve -dos meses (art. 46.1 LJCA) cuando lo que se recurre es un acto expreso-, aunque la sentencia sea de inadmisibilidad, dejando imprejuzgado el fondo, materialmente no será posible interponer nuevo recurso contra el mismo acto, pues la acción habrá caducado, circunstancia esencial que no concurre cuando el recurso se deduce frente a una desestimación presunta (ficción legal -no acto- encaminada a posibilitar el acceso al proceso en beneficio del administrado que no viene obligado, si así lo considera oportuno, a esperar que la Administración cumpla con su deber de resolver expresamente), pues en estos casos la acción no está sometida a plazo de caducidad de ninguna clase, dado que el plazo de seis meses establecido en el referido art. 46.1 ha sido materialmente derogado como consecuencia de la doctrina delTribunal Constitucional, plasmada, entre otras, en su sentencia 52/14, de 10 de abril de 2014, en la que se dice que tras la reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que introdujo varias modificaciones técnicas relevantes en la ordenación del silencio administrativo, siendo la más relevante "la vuelta a una regulación de los efectos del silencio administrativo cercana a la vigente con anterioridad a la Ley 30/1992. La Ley precisa ahora que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y que en cambio la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente (art. 42.2 LPC). Con ello se desechó la construcción del "acto presunto de carácter desestimatorio" entendido hasta entonces por el legislador como un acto administrativo dotado de un contenido determinado (denegatorio), y se volvió a la configuración tradicional de los efectos del silencio negativo, como mera ficción procesal habilitada por el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente. También se precisa ahora que, en los supuestos en los que se producen los efectos del silencio negativo, la Administración mantiene la obligación de resolver expresamente, "sin vinculación alguna al sentido del silencio" [art. 43.3 b) LPC]. La propia expresión "acto presunto" desapareció de losarts. 43 y44 LPC", lo que le lleva a concluir que "........... se puede entender que,a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 , la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA" (la negrita y el subrayado es nuestro), en línea con su anteriorsentencia 14/2006.


Con arreglo a esta doctrina cabe realizar las siguientes afirmaciones: a) El silencio administrativo no es un acto presunto sino una ficción legal para permitir -salvaguardando así el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva- el acceso al proceso en los casos en los que la Administración incumple su deber de resolver expresamente; b) Su impugnación no está sujeta a plazo de caducidad, siendo inaplicable lo dispuesto en elart. 46.1 LJCA; c) Todo recurso inadmitido por razones formales no impide el ejercicio posterior de la acción con idéntica pretensión; d) La desestimación presunta impugnada no es reproducción de la anterior desestimación presunta, sino la misma. El hecho de no haber recurrido la primera sentencia que inadmitió el recurso por un defecto formal, no tiene otro significado que el aquietamiento de la parte a esa excepción procesal, sin que ello impida accionar nuevamente, una vez subsanado el defecto.


SEGUNDO.- Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:


Conforme a lo ya expresado, la respuesta es que cabe la interposición de un nuevo recurso -sin sujeción a plazo- frente a la desestimación presunta y en tanto no recaiga resolución administrativa expresa, siempre que el primero -con idéntico objeto- hubiera concluido con sentencia firme de inadmisibilidad por apreciar una excepción procesal.



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