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El Blog de Administración, Contratación Pública y Contencioso recoge noticias, comentarios y reseñas legales en materia de Derecho administrativo, contratación pública y contencioso-administrativo





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22/12/2020

CONSECUENCIAS DE LA NO DECLARACIÓN DE CADUCIDAD PARA LA APERTURA DE UN NUEVO PROCEDIMIENTO

El Tribunal Supremo se ha pronunciado de diferente manera sobre las consecuencias de la caducidad no declarada respecto de un procedimiento posterior en materia de sanciones y de subvenciones.

En primer lugar, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2020 (RC 4279/2019), en materia de subvenciones, señala:

"En respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión, en función de todo lo razonado, señalamos como criterio jurisprudencial de la Sala, que en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, transcurrido el plazo máximo para resolver el mismo previsto en el artículo 42.4 de la LGS, la omisión de la declaración de la caducidad y de la orden de archivo de las actuaciones no invalida la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro, si no ha transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración
para exigir el reintegro".


Transcribimos sus FFJJ Tercero y Cuarto:

"TERCERO.- Sobre el incumplimiento de la obligación legal de resolver y sus efectos en un nuevo y ulterior procedimiento. La parte recurrente denuncia la infracción por la Administración del artículo 42.1 de la Ley 30/1992 (hoy artículo 21.1 de la Ley 39/2015), que establece de forma taxativa que “La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.”
En este caso, y de acuerdo con los antecedentes de la vía administrativa que resume la sentencia impugnada y que esta sentencia ha reproducido en su FD 1º, la Administración inició el 14 de marzo de 2016 un procedimiento de reintegro total por el importe íntegro de la subvención de 169.376,52 euros percibido en su día y transcurrió el plazo máximo de 12 meses, establecido por el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), sin que la Administración dictase y notificase la resolución de dicho procedimiento, iniciándose un nuevo procedimiento de reintegro el 24 de marzo de 2017, esta vez parcial por el importe de 51.948,94 euros.
No cabe duda que la Administración incumplió la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, como reconocen tanto la sentencia impugnada, como la parte recurrente y la propia Abogacía del Estado en su escrito de oposición, si bien el desacuerdo de la parte recurrente con la sentencia impugnada y la contraparte se produce respecto de los efectos que debe atribuirse a dicho incumplimiento, pues la parte recurrente considera que dicho incumplimiento de la obligación legal de resolver el primer procedimiento se proyecta sobre el segundo procedimiento, ocasionando su invalidez, pues sostiene que la Administración no está habilitada para la incoación de este segundo procedimiento hasta que se dicte y notifique la declaración de caducidad y archivo del primero.
Sin embargo, y siendo cierto como decimos el incumplimiento de la obligación legal de resolver el primer procedimiento de reintegro, ninguno de los preceptos invocados en el escrito de interposición de este recurso de casación avala el efecto invalidante del inicio del segundo procedimiento que pretende la parte recurrente.
Ya hemos indicado que el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 (hoy artículo 21.1 de la Ley 39/2015) impone a la Administración la obligación de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, pero respecto del incumplimiento de la particular obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, el único efecto contemplado en los apartados 7 y 6, respectivamente, de los citados preceptos es que “dará lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria”, sin ninguna otra previsión que ampare la pretensión de la parte recurrente de la nulidad de la incoación de un procedimiento posterior.
Los anteriores razonamientos son también de aplicación respecto del resto de los preceptos de la leyes 30/1992 y 39/2015 invocados por la parte como infringidos por la sentencia impugnada, pues tales normas insisten en la obligación legal de la Administración de resolver en los supuestos de caducidad y precisan el contenido que habrá de tener la resolución expresa, pero en ningún caso prevén que la omisión de resolución expresa produzca efectos invalidantes en el procedimiento subsiguiente.
Así, el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, al igual que el artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015 (la parte recurrente cita por error el artículo 44 de esta última ley), establecen los efectos del vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, y por lo que se refiere a los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen,
como es el caso del procedimiento de reintegro de subvenciones, el efecto es que se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en los artículos 92 y 95 de las leyes 30/1992 y 39/2015, respectivamente, a los que ahora nos referiremos.
Los artículos 87.1 de la Ley 30/1992 y 84.1 de la Ley 39/2015 incluyen la declaración de caducidad entre los actos que ponen fin al procedimiento, junto con la resolución, el desistimiento y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud.
Los artículos 92.3 de la Ley 30/1992 y 95.3 de la Ley 39/2015, se refieren a los efectos de la caducidad, indicando que “no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.”
De la anterior regulación legal cabe resaltar que la caducidad del procedimiento no se produce por la resolución que la declare, sino que como resulta de los artículos 44.2 de la Ley 30/1992 y 25.1.b) de la Ley 39/2015, antes citados, la caducidad opera de forma automática, en el sentido de que se produce -por disposición de la ley- por el transcurso del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, aunque no se haya dictado una resolución administrativa que así lo reconozca, de forma que desde que transcurre ese plazo máximo sin resolución administrativa que resuelva el procedimiento, se produce la caducidad por ministerio de la ley, de conformidad con los preceptos que se acaban de citar, sin que quepa ya otra resolución en el procedimiento que aquella que así lo declare y ordene el archivo de las actuaciones.
Como conclusión del examen de los preceptos que la parte recurrente denuncia como infringidos, en ellos no puede encontrarse apoyo legal para sostener la tesis sobre la nulidad de la incoación de un ulterior procedimiento de reintegro por haberse omitido el dictado y notificación de la resolución expresa en el primer procedimiento.
Lo anterior no significa que no se haya producido el incumplimiento por la Administración de su obligación legal de resolver que denuncia la parte recurrente, sino únicamente que tal incumplimiento no tiene en los preceptos examinados el alcance invalidante sobre la incoación de un nuevo procedimiento que propugna la parte recurrente. No obstante, aún sin el reconocimiento de los efectos anulatorios que pretende la interposición del recurso de casación, no debe dejar de recordarse que tanto el artículo 103 de la CE como el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establecen que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho, lo que resulta contrariado cuando la Administración incumple su obligación legal de resolver de forma expresa los procedimientos, en este caso al omitir la declaración de caducidad y archivo de las actuaciones una vez cumplido el plazo máximo del procedimiento de reintegro sin dictar y notificar resolución expresa. Esta falta de respuesta de la Administración constituye una anomalía que puede afectar a la seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los particulares, y es contraria al correcto funcionamiento de la Administración diseñado por la Ley.
En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su auto 331/1982 ha calificado el deber de resolver como “un deber institucional desde la perspectiva de la Administración como ente servicial de la comunidad”, deber éste que según ha reiterado el mismo Tribunal, en las sentencias 188/2003 (FD 6) y 52/2014 (FD 3), entre otras, “entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE.”
CUARTO.- Los efectos de la caducidad de los procedimientos de reintegro y la jurisprudencia de esta Sala.
El artículo 42.4, segundo párrafo, de la LGS establece: “Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo.”
Esta Sala, en sentencias de 19 de marzo de 2018 (recursos 2054/2017 y 2412/2015), en interpretación de la anterior disposición legal, ha señalado que no podía mantenerse el criterio, que esta Sala había sostenido en alguna sentencia anterior y del que expresamente se separa, de que el transcurso del plazo legalmente marcado y la caducidad del procedimiento no impiden su continuación y que se dicte una resolución válida en dicho procedimiento, sin necesidad de reiniciar otro distinto. Por el contrario, el criterio jurisprudencial de la Sala recogido en las indicadas sentencias es que “…la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia de reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado.”
Este criterio jurisprudencial ha sido observado en el presente caso, en el que la Administración no dictó ninguna resolución de fondo en el primer procedimiento después de producirse su caducidad, pero inició un nuevo procedimiento de reintegro antes del cumplimiento del plazo de prescripción de 4 años del derecho de la Administración a reclamar el reintegro, establecido
por el artículo 39.1 de la LGS, cuestión esta que no ha suscitado debate en el presente recurso.
La sentencia impugnada no ofrece ninguna duda respecto de que con posterioridad a la caducidad del primer procedimiento, se produjo la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro, y así lo muestran las actuaciones administrativas, pues la resolución de 17 de marzo de 2017 indica de forma expresa que se acuerda el inicio de expediente de reintegro, que principia con la apertura del trámite de audiencia, y así lo entendió la parte recurrente, que en su escrito de alegaciones de 17 de abril de 2017, admite que le ha sido notificada la resolución “…en cuya virtud se acuerda la incoación de expediente de reintegro de la subvención otorgada.”
Tampoco ha cuestionado la parte en este recurso de casación que el nuevo expediente de reintegro adolezca de otros defectos distintos a su iniciación, al no haberse dictado por la Administración la resolución que declarase la caducidad del expediente anterior y su archivo, si bien ya hemos indicado en el fundamento de derecho anterior que el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver ese primer procedimiento no tiene efectos invalidantes respecto a la incoación del subsiguiente procedimiento de apremio, ni sobre la resolución de fondo dictada en el mismo.
Por todos los anteriores razonamientos, procede la desestimación del recurso de casación”.


Por su parte, La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2020 (RC 8332/20199, sienta la doctrina de que " para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento".

Las circunstancias del caso y los razonamientos de la Sala son los siguientes:

"Dichas pretensiones no son otras que la ya inicialmente expuestas por el demandante en la instancia, de que se dejaran sin efecto tanto la sanción de multa como la orden de restablecimiento de la legalidad urbanística alterada que se imponen en la resolución inicialmente recurrida. Y dichas pretensiones encuentran su fundamento, en el razonar del recurrente, en el vicio de nulidad que comporta el hecho de que el previo procedimiento iniciado por el Ayuntamiento no fue formalmente declarado caducado, habiéndose procedido directamente a la incoación del nuevo procedimiento. Se ha dejado constancia de lo expuesto anteriormente, incluso consta con exhaustividad en la sentencia recurrida.

Suscitado el debate en la forma expuesta no ofrece dudas a la Sala que es aplicable lo antes concluido y considerar que no podía el Ayuntamiento demandado, aquí recurrido, haber procedido, sin más, a la continuación del procedimiento que había iniciado, que debía considerarse caducado, siguiendo los trámites subsiguientes a aquel primero. Incluso cabe concluir de los fundamentos de la Sala de instancia, que el mismo Tribunal sentenciador llega también a esa conclusión; pero que se rechazan sus últimas consecuencias de anulación porque, como quiera que ese vicio de procedimiento no ha ocasionado indefensión, debe considerarse como una mera irregularidad formal no invalidante y termina por desestimar la pretensión. Dicho argumento, nos referiremos posteriormente a él, estaría fundado en la interpretación conjunta de los artículo 47.1º.e) y 48.2º de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (RCL 2015, 1477) ; lo cual lleva a la conclusión de que vicio de procedimiento hay, quedando centrada ahora la cuestión en sus efectos.

Suscitado el debate en la forma expuesta, es cierto que una jurisprudencia inconcusa de este Tribunal Supremo ha venido haciendo una interpretación integradora de los vicios de procedimiento y su relevancia a los efectos de la legalidad de los actos que se dictan en ellos. Se parte de una teoría sustancialista de dichos vicios, que tiene su fundamento básico en que las formas no tienen en nuestro Derecho una finalidad en sí mismas, sino que dichas formalidades han de examinarse en función de su finalidad que, en el caso del procedimiento administrativo, no es sino la garantía de acierto para la Administración, de adoptar la resolución más ajustada a la legalidad a que está sometida la Administración y, de otra parte, de evitar la indefensión de los ciudadanos, que no vean mermados sus derechos a hacer alegaciones y proponer pruebas en su defensa al adoptar esa decisión.

Esa interpretación es la que inspira la regulación legal sobre los vicios de procedimiento a los efectos de la concurrencia de la nulidad o anulabilidad de los actos. En efecto, la interpretación conjunta del artículo 47.1º.e) y 48 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, llevaría a esa conclusión. Dichos preceptos, como los que le precedieron con igual contenido en las Leyes de procedimiento anteriores a la actual, llevan a la conclusión de que sólo en aquellos supuestos en que los actos de adoptaran de plano, esto es, sin trámite alguno del procedimiento impuesto legalmente, vicia el acto de nulidad de pleno derecho, como impone el primero de los preceptos examinados, que condiciona la nulidad a prescindir "total y absolutamente" de trámite procedimentales.

Fuera de esos supuestos extremos, los defectos de forma solo pueden afectar a la legalidad de los actos por la vía de la anulabilidad que, conforme al artículo 48 ya citado, se genera por el mero hecho de haberse vulnerado en la tramitación del procedimiento cualquier norma que fuera aplicable. Ahora bien, para viciar el acto de anulabilidad, es requisito imprescindible que el vicio formal haya ocasionado indefensión a los ciudadanos; indefensión que no puede quedar al arbitrio de los afectados, porque con ello se afectaría la eficacia de los actos y a la propia seguridad jurídica, sino que ha de estimarse que se trata de una real y efectiva indefensión, que ha de valorarse en función de las posibilidades que los afectados por los actos, pese al vicio formal, hayan visto mermadas sus derechos de hacer alegaciones en contra de lo pretendido por la Administración con el objeto del procedimiento, o habérsele limitado la aportación de medios de prueba en defensa de sus derechos.

Pues bien, fuera de esos supuestos, los vicios de forma no tienen virtualidad para privar de eficacia a los actos administrativos, constituyendo, en su caso, meras irregularidades no invalidantes. Y en ese sentido, dando un paso más, la jurisprudencia, como ya recordaba la sentencia 2160/1991, de 15 de julio, dictada en el recurso 756/1986 (ECLI:ES:TS:1991:7728), aconsejaba que deben los Tribunales de lo Contencioso evitar declarar nulidades por defectos formales cuando sea previsible que la Administración, una vez subsanados los referidos defectos formales, estuviera habilitada para dictar un acto de idéntico contenido, por ser procedente conforme al derecho material aplicable; llegando incluso a verse afectado el derecho fundamental a la tutela, como señala la sentencia de 21 de enero de 1991 (ECLI:ES:TS:1991:300).

Pues bien, esa sería la justificación a la que llega la Sala de instancia en la sentencia que se revisa; considerar que, pese a la omisión formal de no haberse declarado la caducidad del procedimiento inicialmente incoado al recurrente, que se acepta por el Tribunal a quo, el hecho de haberse procedido a la apertura de otro nuevo no le ha ocasionado indefensión alguna y, por tanto, debe considerarse que se trata de una irregularidad formal no invalidante y, por tanto, se confirma la plena eficacia del acto objeto de impugnación.

A la vista de lo expuesto considera este Tribunal que han de hacerse algunas consideraciones, que han de comenzar por señalar que la mencionada interpretación sustancialista de los defectos de procedimiento no puede constituir un cheque en blanco en favor de la Administración, en que todo vale con tal de que, a la postre, se haya dado oportunidad a los interesados en el procedimiento de haber podido hacer alegaciones y aportar prueba. Y debe señalarse en ese sentido, que, en no pocos casos, examinar cuando esa mera irregularidad formal no ha generado una merma de los derechos de defensa, constituye una situación que no siempre puede apreciarse si se toman en consideración el momento en que la deficiencia formal se produce y no cuando se examina a posteriori al revisar la legalidad del acto. No se olvide que la tramitación del procedimiento para adoptar actos administrativos es una exigencia legal que entronca ya en la misma Constitución, que vincula a todos pero, en este aspecto, con mayor intensidad a los poderes públicos.

Y si hemos de atenernos al caso de autos, es cierto que al recurrente se le autorizó que pudiera hacer alegaciones y aportar pruebas, que las aportó, al procedimiento; pero no es menos cierto que también la Administración estaba obligada a tramitar el procedimiento en la forma impuesta legalmente; que no fue lo que aconteció. En efecto, en la forma en que han quedado expuestas las actuaciones y, en concreto, al no haberse declarado la caducidad del procedimiento inicialmente incoado, la única solución admisible es que dicha caducidad no se ha producido. Esa declaración es algo que se argumenta una vez judicializado el acto, lo que consta en el expediente, como concluye el Tribunal sentenciador, es una orden de inicio (legalización y apertura), un informe pericial subsiguiente casi un año después, nuevo acto de requerimiento e inicio y desarrollo hasta dictar la resolución impugnada. Porque, nunca nadie cuestionó que la primera resolución de 2013 hubiera quedado ineficaz, menos que lo hubiera quedado por caducidad de aquel procedimiento. Pero es que, además, en la forma en que se desarrolla ese único procedimiento, es difícil apreciar cómo habría afectado a los derechos de defensa del ciudadano. Lo que no cabe dudar es que la Administración aprovechó esa confusión para incorporar al expediente del procedimiento un informe técnico para, conforme a él, ahora sí, dictar la nueva orden de incoación y requerimiento de legalización, informe que no se comprende que no hubiese incorporado, u ordenar su emisión, al dictar la primera resolución de inicio del procedimiento.

Pero lo que lleva al ánimo de este Tribunal a estimar no aplicable la doctrina antes expuesta sobre las irregularidades formales no invalidantes al presente caso, es que lo cuestionado desde el inicio por el recurrente eran circunstancias a las que afectaba sobre manera la iniciación temprana del procedimiento. Nos referimos a que el debate que se había suscitado por el recurrente fue la fecha de conclusión de las obras, de indudable trascendencia, y el coste de las edificaciones, que se decían inferiores al pretendido por la Corporación municipal demandada; cuestiones que ciertamente que se examinan y deciden en las sentencias de instancia y respecto de cuyas conclusiones nada podemos decir, por hacer exclusión el recurso de casación de las cuestiones de mero hecho ( artículo 87.bis.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) y que si se traen a colación es por poner de manifiesto la incidencia que las irregularidades apreciadas trascienden al debate de autos"
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