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El Blog de Administración, Contratación Pública y Contencioso recoge noticias, comentarios y reseñas legales en materia de Derecho administrativo, contratación pública y contencioso-administrativo





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04/01/2022

LAS OFERTAS DEFECTUOSAS PUEDEN SER ADMISIBLES

La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2021 (RC 8291/2019) considera que las ofertas defectuosas en la contratación pública son admisibles mientras no se haya previsto expresamente su inadmisión por el defecto en que incurran.

Comienza por citar la previa Sentencia de 24 de marzo de 2021 (RC 5570/2019), en cuyos fundamentos cuarto y quinto se expone:

"(...) CUARTO.- Juicio de la Sala.
1. Ante todo debe advertirse ya que si bien en este recurso se ventila la interpretación delartículo 145.1 de la LCSP 2011 , norma ya derogada, lo que se diga es aplicable al vigenteartículo 139.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público . Elartículo 145.1 de la LCSP de 2011 prevé lo siguiente: "Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna" .
2. Lo litigioso se centra en si debió excluirse a dos licitadores -uno de los cuales resultó adjudicatario- porque sus ofertas no justificaban o reflejaban que respecto de los tickets se incluyese el precio de surtidor ni el porcentaje de descuento, tal y como preveía el PPT en la cláusula Cuarta (cfr. Fundamento de Derecho Primero.3 y 5).
3. Es jurisprudencia que los pliegos constituyen la ley del contrato: rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Elartículo 145.1 de la LCSP 2011 se refiere al PCAP cuya función es fijar los pactos y condiciones que definen las prestaciones a que se obligan las partes según el contrato y la normativa aplicable.
4. Atendiendo a las necesidades llamadas a ser satisfechas por el contrato el PPT enlaza con el PCAP y su función es determinar las exigencias técnicas a que está sujeta la prestación a la que se obliga el contratista y definir sus calidades según el tipo de contrato (artículos 115.2 y116.1 de la LCSP 2011 ).
5. El contenido del PPT se relaciona en elartículo 68.1 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, precepto dirigido a la Administración, de forma que las ofertas o mejoras de los licitadores se hacen a partir de las exigencias técnicas del bien o servicio objeto del contrato y que se concretan en el PPT.
6. Pues bien, abordando la cuestión que presenta interés casacional objetivo (cfr.artículo 93.1 de la LJCA ) referida a la eventual exclusión de una proposición respecto de lo previsto en el PPT, se concluye lo siguiente:
1º Que el artículo 84 del Reglamento general relaciona los supuestos que permiten al órgano de contratación excluir una proposición: si la propuesta no concuerda con la documentación examinada y admitida, si excede del presupuesto base de licitación, si varía sustancialmente el modelo establecido, o si incurre en un error manifiesto en el importe de la proposición o el licitador reconoce que su propuesta adolece de error o inconsistencia que la hacen inviable.
2º Cabe entender también que procede ese rechazo si la oferta del licitador es contraria al PPT en cuanto que, como se ha dicho, es de obligado cumplimiento al integrarse en el contenido prestacional al que se obligará el eventual adjudicatario y sobre el que debe hacer su propuesta; o como recientemente hemos declarado, si la propuesta es contradictoria consigo misma, sin que para apreciarlo haya que esperar a la ejecución del contrato (cfr. lasentencia de esta Sala y Sección 404/2021, de 22 de marzo, recurso de casación 4334/2019 ).
3º Distinto es que el licitador centre su oferta con la que concurre a la licitación en las mejoras que propone y lo haga a partir de las exigencias indisponibles a que le obliga el PPT como base no sólo de la ejecución del contrato, sino como base sobre la que plantea su propuesta de mejoras.
4º Es admisible así una propuesta para su valoración aun cuando en ella el licitador no haga expresa referencia a ciertos aspectos del contenido del PPT: se parte de la presunción legal de que ha aceptado incondicionalmente los pliegos por el hecho de presentar la oferta tal y como prevé elartículo 145.1 de la LCSP 2011 , hoyartículo 139.1 de la LCSP 2017, luego desde esa presunción a lo que se está es a las mejoras que proponga.
5º Por tanto, habrá que apreciar ya en cada caso que ese silencio o no reiteración de lo previsto en el PPT como conjunto de exigencias técnicas de obligado cumplimiento, no implica una propuesta que las desconozca o que las incumpla."


La nueva sentencia destaca:

"* Elartículo 84 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1098/2001 enumera los supuestos que permiten al órgano de contratación excluir una proposición: si la propuesta no concuerda con la documentación examinada y admitida, si excede del presupuesto base de licitación, si varía sustancialmente el modelo establecido, o si incurre en un error manifiesto en el importe de la proposición o el licitador reconoce que su propuesta adolece de error o inconsistencia que la hacen inviable.

* Cabe entender también que procede ese rechazo si la oferta del licitador es contraria al PPT, que es de obligado cumplimiento, o si la propuesta es contradictoria consigo misma, sin que para apreciarlo haya que esperar a la ejecución del contrato (cfr. lasentencia de la misma Sección Cuarta 404/2021, de 22 de marzo (casación 4334/2019).

* Una propuesta es admisible para su valoración aun cuando en ella el licitador no haga expresa referencia a ciertos aspectos del contenido del PPT, pues se parte de la presunción legal de que ha aceptado incondicionalmente los pliegos por el hecho de presentar la oferta tal y como prevé elartículo 145.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

* En cada caso habrá que determinar que la no reiteración de lo previsto en el PPT como conjunto de exigencias técnicas de obligado cumplimiento no implica una propuesta que las desconozca o que las incumpla."


Seguidamente, el Alto Tribunal afirma que "no apreciamos la necesidad de completar, matizar ni aclarar las consideraciones que acabamos de reseñar".

Con todo, añade que "Sí interesa en cambio señalar que esta jurisprudencia, referida al examen de la propuesta presentada por la empresa licitadora en su vertiente objetiva, guarda correspondencia y se complementa con otra línea jurisprudencial, en este caso relativa a la vertiente subjetiva del concurso, en la que, siguiendo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, hemos destacado que <<(...) la normativa sobre contratación pública, tanto en el Derecho de la Unión Europea como en el plano de la legislación interna, tiene entre sus fines el de favorecer la libre concurrencia y el fácil acceso al procedimiento de contratación pública; y en consonancia con ello, a fin de favorecer el acceso a la licitación de los contratos, se contemplan mecanismos por medio de los cuales las empresas puedan integrar o sumar sus capacidades o acudir a la utilización de medios ajenos a la propia empresa>>. [STS 886/2021, de 21 de junio (casación 7906/2018, F.J. 4º), en la que se citan, entre otras, lasSsTJUE de 7 de abril de 2016 (asunto C-324/14,2 de junio de 2016 (asunto C-27/15) y 4 de mayo de 2017 (asuntoC-387/14) y 3 de junio de 2021 (asuntoC-210/20)]. En definitiva, esa otra línea jurisprudencial, que discurre en paralelo con la que estamos siguiendo en el caso que ahora nos ocupa, viene a poner de manifiesto que en el Derecho de la Unión Europea se advierte una clara tendencia a favorecer el acceso a la licitación de los contratos (siendo manifestación de ello la existencia de mecanismos por medio de los cuales las empresas puedan integrar o sumar sus capacidades o acudir a la utilización de medios ajenos a la propia empresa), dejando claro la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que en la interpretación de esos mecanismos por parte del poder adjudicador debe imperar el principio de proporcionalidad."

Por todo ello, la "Interpretación de esta Sala acerca de la cuestión controvertida" es la siguiente:

"La traslación de la doctrina contenida en la sentencia de la Sección Cuarta deesta Sala a la que antes nos hemos referido (STS 429/2021, de 24 de marzo, casación 5570/2019) al caso que ahora nos ocupa debe hacerse partiendo de las apreciaciones que se recogen en la sentencia recurrida. Allí la Sala de instancia, después de examinar los términos en que venía formulada la propuesta controvertida y las cláusulas del Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares (PPTP) y del Pliego del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), llega a la conclusión de que la propuesta Cespa, S.A. no presentaba deficiencias que permitiesen su exclusión o rechazo ab initio.
Así, el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida destaca que el Pliego del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares es bien claro al regular los supuestos que permiten la exclusión de un determinado licitador, que en ningún caso se puede hacer por deficiencias que presente una oferta en relación a criterios no valorables en cifras o porcentajes; y que la cláusula 7 del citado Pliego acota y concreta los supuestos de exclusión estableciendo que procede que la propuesta sea desechada por la Mesa de Contratación si alguna proposición no guardase concordancia con la documentación examinada y admitida, variase sustancialmente el modelo establecido, excediese cualquiera de las cuotas máximas de licitación, comportase error manifiesto en el importe de la proposición, o existiese reconocimiento por parte del licitador de que adolece de error o inconsistencia que le hagan inviable.
Poniendo en relación esa enumeración de causas de exclusión contenida en la cláusula 7 con lo dispuesto en otros apartados del mismo Pliego, la Sala sentenciadora concluye de manera indubitada ("...es claro, patente y manifiesto...") que el Pliego de cláusulas administrativas particulares que regía este contrato en ningún caso permitía al órgano de contratación la exclusión de las ofertas de los licitadores por no ajustarse a las previsiones del Pliego de prescripciones técnicas particulares.
Pues bien, esa conclusión a que llega la Sala de instancia, derivada del examen de los datos y circunstancias concurrentes en el caso y de lo establecido en las cláusulas por las que se rige el contrato al que se refiere la controversia, resulta enteramente conciliable y respetuosa con la jurisprudencia que antes hemos reseñado, en la que, como hemos visto, se interpretan de manera estricta, o, si se prefiere, restrictiva, los supuestos que permiten al órgano de contratación excluir una proposición; y también concuerda con esa otra línea jurisprudencial a la que antes hemos aludido, relativa a la vertiente subjetiva del concurso, en la que se pone de manifiesto que tanto en el Derecho de la Unión Europea como en el plano de la legislación interna se advierte una clara tendencia a favorecer el acceso a la licitación de los contratos."



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