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El Blog de Urbanismo, Expropiación y Medio Ambiente expone noticias, comentarios y reseñas legales en materia de Derecho Urbanístico, Expropiación Forzosa y Medio Ambiente

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29/10/2020

ENSEÑANZAS URBANÍSTICAS DE LA PEINETA

La Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2020 (RC 6895/2018), en torno a la modificación urbanística que engloba al nuevo estadio del Club Atlético de Madrid (La Peineta, oficialmente ahora Wanda Metropolitano), a la que da vía libre, contiene una serie de consideraciones de interés sobre distintos aspectos del planeamiento urbanístico:

1º.- CASACIÓN CONTRA LA ANULACIÓN DE PLANES URBANÍSTICOS

Se aplica el artículo 88.3.c) de la LJCA , conforme al cual "[s]e presumirá que existe interés casacional objetivo: (...) c) Cuando la sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente".

Dado el carácter de disposición general del plan urbanístico, se presume interés casacional siempre que se anule su aprobación o modificación, salvo que el plan "con toda evidencia, carezca de trascendencia suficiente".

Con todo, los Autos del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2017 (RC 75/2017) y 1 de julio de 2019 (RC 25/2018), a pesar de la concurrencia de la presunción de interés casacional (por tratarse de una disposición general), señalan: "aun en casos como este en que se invoca el artículo 88.3.c) sigue siendo necesario que la parte recurrente cumpla con los requisitos exigidos en el artículo 89.2 LJCA , exigiéndose, por tanto, que esa misma parte recurrente fundamente, con especial referencia al caso, por qué considera que en el caso concreto existe interés casacional objetivo que exija un pronunciamiento por parte de este Tribunal Supremo".

Pero, en otros autos, por el contrario, no se ha sido tan explícito, decretándose la admisión con expresión genérica y similar a la utilizada en el supuesto de autos ( AATS de 25 de febrero de 2019 -dos-, RRCC 6731/2018 y 7142/2018; ATS de 4 de abril de 2019, RC 7270/2018; ATS de 11 de julio de 2019, RC 3350/2018; o AATS de 18 de noviembre de 2019 -dos-, RRCC 3022/2019 y 4871/2019).

Este criterio es confirmado por la sentencia pues “hemos de concluir, por consiguiente, que sólo si apreciáramos con toda evidencia que la anulación carece de trascendencia suficiente podría llegarse a inadmitir dicho recurso"; si bien reconoce que el caso de autos presenta características singulares.

La sentencia, además, apunta otras cuestiones a tener en cuenta en la admisión del recurso de casación en relación con planes urbanísticos:

“Por una parte debe recordarse que, en gran medida, cuando se procede a la aplicación e interpretación de las normas urbanísticas, nos encontramos en el ámbito del derecho autonómico”, excluidas del recurso ante el Tribunal Supremo, con cita de la STS de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002), si bien tal doctrina no implica "que, en términos absolutos y omnicomprensivos, impida a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales ( art. 123.1 CE ), conocer, interpretar y aplicar el Derecho autonómico". Y aunque la misma STS refiere que "[s] iempre será preciso examinar los supuestos de cada caso y, en contemplación de ellos, decidir lo procedente". Y, en fin, aunque, de forma expresa se señala que "[l]a ponderación de las específicas circunstancias será especialmente exigible en aquellos supuestos en los que se produzcan entrecruzamientos ordinamentales".

“Por otra parte, también son evidentes las deficiencias del sistema de casación autonómico”., al que ya nos hemos referido, regulado en el artículo 86.3, párrafos 2º y 3º de la LRJCA, que dificulta la segunda instancia en resoluciones de especial relevancia de la Comunidades Autónomas ---como son los instrumentos de planeamiento urbanístico---; con la finalidad de no afectar al citado derecho a la tutela judicial efectiva, es evidente que debe darse a los apartados 83.3.c) y e) la interpretación y alcance ya expuesto.

“Por lo que hace referencia a la posibilidad de la valoración probatoria en el recurso de casación, es también conocida la jurisprudencia de la Sala. Debemos recordar lo que, al efecto, hemos expuesto en la reciente STS 321/2020, de 4 de marzo (RC 5364/2018), resolviendo la cuestión relativa a la posibilidad de valoración de circunstancias fácticas”, si bien "... una cosa son los hechos, y otra las consecuencias jurídicas que de ellos dimanan. La apreciación del Tribunal de instancia sobre los hechos que constituyen la base del litigio no puede ser controvertida en casación salvo en circunstancias excepcionales que ha detallado la jurisprudencia; pero, en cambio, la pura valoración jurídica que esos hechos merecen, o lo que es lo mismo, la calificación jurídica de dichos hechos, o la determinación de las consecuencias jurídicas que de tales hechos fluyen, son cuestiones que precisamente por residenciarse en el terreno de los juicios de carácter jurídico resultan susceptibles de problematizarse en casación siempre y cuando se desenvuelvan en este específico ámbito de la discusión jurídica y no pretendan encubrir bajo el mismo una discusión puramente fáctica".

2º. DESVIACIÓN DE PODER

“Así, la potestad de planeamiento es una potestad discrecional de la Administración, que como indica el Tribunal Supremo debe observarse dentro de los principios del art. 103 de la Constitución ; de tal suerte que el éxito de una impugnación de la potestad de planeamiento, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones”.

“…tales actuaciones requieren, de una parte, de contundencia y transparencia en la explicación y motivación de los cambios que se realizan , y, de otra, que en tales actuaciones de modificación y cambio no puede existir otra finalidad que la conseguir "con objetividad los intereses generales" , de conformidad con lo establecido en el artículo 103 de la Constitución.

“Debemos advertir, por otra parte (como entre otras hemos puesto de manifiesto en la STS de 21 de marzo de 2000) que no encontramos obstáculo para revisar en casación ---como estamos haciendo--- la conclusión a que el Tribunal de instancia ha llegado sobre la existencia de la arbitrariedad denunciada ---que la desviación de poder implica--- en la decisión administrativa impugnada, pues, si bien es cierto ---como ya hemos expresado--- que en casación no pueden ser revisados los hechos declarados probados por el Tribunal de instancia (a salvo la posible infracción de preceptos sobre valoración tasada de la prueba), también lo es que la arbitrariedad no es un hecho, sino una valoración jurídica de unos hechos, y la decisión arbitraria es aquella que procede sólo de la voluntad o del capricho, y no de los criterios establecidos por el ordenamiento jurídico; y para afirmarla o negarla hay que partir de unos hechos. Pues bien, éstos son intocables en casación, pero su evaluación es una operación exclusivamente jurídica, y, como tal, susceptible de revisión en este momento”.

“debemos señalar que (1) ha existido una clara motivación de la Modificación aprobada, que expresamente consta en la Memoria de la Modificación, que (2) no ha existido arbitrariedad en la decisión adoptada, y que (3) tampoco ha existido desviación de poder”.

3º.-DESAFECTACIÓN DE SISTEMAS GENERALES

“La sentencia considera que…se ha infringido el artículo 25.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, ya que, al desafectarse se priva de los terrenos desafectados al sistema general establecido en función de las necesidades del conjunto de la población. En concreto, se señala que la infracción del citado precepto se produce "en tanto en cuanto conlleva la privación de un sistema fijado en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir". En consecuencia, lo que se denunciaba en la instancia ---y que fue aceptado por la sentencia--- era la desafectación forzada de los terrenos del Parque Olímpico-Sector Sureste, que estaban catalogados como sistemas generales, tal y como se recoge en el PGOUM de 1997, que establecía, en relación con dichos terrenos, que se trataban de sistemas generales que a la fecha de redacción del PGOUM constituyen "áreas que no pueden considerarse propiamente como suelo urbano" .”

“nos remitimos a lo expuesto en el Fundamento Jurídico anterior para considerar acreditada --- sin arbitrariedad ni desviación de poder--- la segregación de terrenos decidida, en el marco normativo y con la finalidad expresada, debiendo, no obstante, insistirse en que la finalidad del convenio urbanístico no era la segregación, privatización y venta de la parcela ocupada por el Estadio olímpico, sino contribuir a la configuración de una solución urbanística para el conjunto de la zona, que, obviamente, cuenta con mucho más alcance que el de la simple desagregación”.

4º. CONSOLIDACIÓN DEL SUELO URBANO

“En concreto, la sentencia expresa que el suelo del sector es urbano no consolidado (SUNC), salvo en la parte correspondiente al Estadio de Madrid --- que, sin embargo, no es solar porque su urbanización está solo parcialmente ejecutada---, lo que obliga a concluir que todo el suelo es urbano no consolidado (SUNC).”

“En síntesis, …, lo que veíamos diciendo, desde la STS de 23 de septiembre de 2008 (RC 4731/2004, Asunto Guanarteme), seguida de otras muchas posteriores, es que "no resulta admisible que un suelo urbano que ya estaba consolidado en su uso, edificación y estructura, pueda perder la categoría de consolidado para degradarse a no consolidado por la circunstancia de que el nuevo planeamiento prevea una determinada transformación urbanística, aunque sea integral, doctrina jurisprudencial que ha de servir para interpretar el ordenamiento jurídico autonómico, pues, como declaró el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 164/2001, de 11 de julio de 2001 (RTC 2001, 164) y 54/2002, de 27 de febrero de 2002 (RTC 2002, 54) , aunque los criterios de distinción entre las categorías primarias del suelo urbano es un cometido que corresponde detallar a la legislación autonómica, ello ha de ser siempre dentro de los límites de la realidad".

“En el supuesto de autos debemos recordar que estamos en presencia de un sistema general ---por tanto, de destino público, preferentemente deportivo, e inicialmente olímpico-deportivo---; con la Modificación anulada se pretende reservar una parcela (de 88.150 m2, convirtiéndola en un Área de Planeamiento Específico), dentro un ámbito total de 1.128.654 m2, que sigue teniendo un destino o uso deportivo, en deportivo privado, procediendo a la segregación de la misma del sistema general público y enajenándola al Club de Futbol recurrente”.

“Pero, al margen de todo ello, es que, la actuación prevista para la zona es la de una actuación de dotación, sin que se haya acreditado lo contrario. Obviamente las dotaciones se establecerán y desarrollarán en función de los usos públicos que se establezcan, tras la flexibilización de los mismos prevista en la Modificación, de entre las posibilidades previstas en el artículo 25.1 del RPU; pero lo importante es que el área ya está transformada ---no se está, pues, en presencia de una actuación de transformación, porque la zona ya "es ciudad", y, con la dotación se va a "mejorar ciudad" ---, y cuenta con las infraestructuras para las actividades públicas a las que se va a destinar. Por todo ello, no puede considerarse incorrecta la continuidad del suelo como SUC, pese a la modificación introducida, en los términos expresados”.

“Estamos ante un supuesto diferente a los de los contemplados en nuestras dos SSTS 1345/2017, de 20 de julio (RC 2168/2016, Asunto Caderón-Mahou) y 1561/2017, de 17 de octubre de (RC 3447/2015, Asunto PGOU Málaga), que se citan en la sentencia de instancia, por cuanto nos encontramos en presencia de una actuación de dotación, y no de urbanización”.

5º.- SUPRESIÓN DE DOTACIONES

“En cuarto lugar la Sala también acoge el motivo de nulidad basado en la vulneración del artículo. 67.2 de la LSM ya que se produce un evidente fraude de ley porque se evita cubrir las dotaciones ---que desaparecen--- sustituyéndolas por dinero. La Asociación recurrente en la instancia exponía que al Club ---entonces codemandado--- se le podría haber vendido una mayor superficie de suelo existente dentro del ámbito de actuación, a fin de que cumpliera con las obligaciones compensatorias marcadas en los preceptos aludidos, además de que no se prevean compensaciones adicionales por la desafectación de un bien público.”

“Realmente lo que se regula en el citado artículo 67.2 de la LSM es la obligación de contemplar en el planeamiento medidas compensatorias cuando, entre otros supuestos, se lleve a cabo un aumento de edificabilidad o una desafectación de suelo con un destino público. La sentencia vuelve a afirmar la condición de SUNC y vuelve a negar que, técnicamente, se esté en presencia de una actuación de dotación ---definidas en el artículo 14.1.2.b) de la LSM y 7 del TRLS15---, pero a ello ya hemos respondido negativamente. Por otra parte, la técnica de la monetización ---como instrumento compensatorio del exceso de aprovechamiento urbanístico--- está expresamente contemplado en el artículo 36.6.f) de la misma LSM, y así lo hemos tomado en consideración en nuestra STS 1647/2017, de 31 de octubre Asunto Valdebebas, resultando procedente cuando, como en el caso de autos, nos encontramos ante un SUC. Pero es que, además de no poder hacerse referencia, técnicamente, a cesiones, en el supuesto de autos la monetización, sin fraude alguno de ley, viene determinada como consecuencia de la transformación el suelo privado de la parcela en la que se ubica el estado y que sería adquirida por el Club de futbol, y, por otro lado, como consecuencia de las cesiones con destino dotacional; esto es, la monetización, en el caso de autos es la compensación legalmente prevista como consecuencia de la desafectación del dominio público y, por otra parte, como consecuencia de las cesiones derivadas de la privatización y otorgamiento de la correspondiente edificabilidad lucrativa. En concreto, la superficie desafectada a monetizar es la conocida de 88.150 m2, y la de las cesiones dotacionales de 56.446 m2, a la que correspondería una edificabilidad lucrativa de 151.500 m2e; siendo el coeficiente de homogeneización del uso deportivo privado de 0,63 ua RVL/m2DP. Estos datos constan en la Memoria y no han sido discutidos por la recurrente en la instancia, que ha realizado una impugnación global considerando presente el fraude de ley derivado de la citada técnica de la monetización”.

6º. PROTECCIÓN ACÚSTICA

“la sentencia procedió a la anulación de la Modificación por la falta de justificación del cumplimiento de las determinaciones establecidas la Ley 37/2003, de 11 de noviembre, del Ruido “.

“Tampoco podemos acoger esta declaración de nulidad que, si bien se observa, por sí solo también determinaría la nulidad de la Modificación en su totalidad debido a que no existe un correcto informe medioambiental, por cuanto el informe acústico aportado ---que se integra y forma parte del anterior--- no cuesta, todavía, con "estudios de ruido específicos que aseguren el cumplimiento de los objetivos de calidad acústica", como consecuencia de que, todavía, no se tienen datos sobre las posibles construcciones que se podrían ejecutar en el desarrollo urbanístico ---en función de los usos públicos que definitivamente se implantaran en el área---, habiéndose limitado a las fuentes acústicas existentes (procedentes de infraestructuras), y aludiendo a la falta de estudio sobre la actividad acústica deportiva, frente a la existencia de un informe pericial de parte en relación con el ruido procedente de dicha actividad, cuyo autor el es presidente de la Asociación recurrente.

No se ha acreditado, sin embargo, el cambio ---cuantitativo o cualitativo-- del ruido procedente de la actividad deportiva del Estadio como consecuencia de que el mismo ---y la actividad desarrollada--- fueran públicas o privadas, por cuanto esta condición es la única que se altera con la Modificación del PGOUM anulada, ya que el destino deportivo sigue siendo el mismo, antes y después de la Modificación”.

“En todo caso debe recordarse, por tratarse de un hecho notorio, que la incidencia de este tipo de emisiones acústicas ---y otras derivadas o complementarias de las mismas--- son asumidas ---o soportadas--- por la ciudad de Madrid ---y por otras muchas ciudades--- en el marco de la proporcionalidad derivada de la no continuidad de los eventos que en las citadas instalaciones públicas o privadas, e, incluso, fuera de las mismas, se desarrollan y tienen lugar, mediante la ocupación de vías públicas esenciales para las más diversas prácticas deportivas o las más variadas reivindicaciones sociales o políticas. Es esa proporcionalidad la que permite eventos con numerosos asistentes en otro Estadio, ubicado en el Paseo de la Castellana, en el Palacio de los Deportes de la Comunidad de Madrid, o, en fin, en la Plaza de Toros de las Ventas; instalaciones, geográficamente hablando, con mayor centralidad que el Estadio de autos”.

7º. IMPACTO DE GÉNERO

“Por último, la sentencia de instancia también declara la nulidad de pleno derecho del planeamiento aprobado por omisión en el procedimiento de aprobación de un informe sobre impacto de género”.

“el artículo 24 de la Ley del Gobierno constriñe su ámbito de aplicación a la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, de modo que el mismo no puede reputarse como procedimiento administrativo común a efectos del artículo 149.1.18 de la CE que respeta las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas, y precisamente por ello, tampoco, y como erróneamente entendió la sentencia de instancia, puede constituir derecho supletorio de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 149.3 de la Constitución…”.

“En conclusión, la cláusula de supletoriedad que se invoca para aplicar el artículo 24 de la Ley de Gobierno en relación con la elaboración del Plan de Ordenación, y por lo tanto exigir el informe de impacto de género como elemento esencial para la aprobación de dicho instrumento urbanístico, no tiene soporte en la actual jurisprudencia que analiza el señalado principio”.

“Llegados a la anterior conclusión, esto es, que, desde una perspectiva puramente formal y procedimental, no resultaba exigible en este caso la incorporación de un específico informe de impacto de género, ello no es óbice para concluir que por las razones que a continuación expresaremos el principio de igualdad de género no resulta una cuestión neutral en materia de urbanismo”.

“Consecuentemente y con independencia de los procedimientos específicos de elaboración de los planes de urbanismo en cada una de las Leyes autonómicas, las cuales pueden o no incorporar tramites específicos en materia de género, es lo cierto que el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos.

En definitiva, si bien no es exigible al plan impugnado la incorporación del Informe de impacto de género, tal y como sostiene la Sala de instancia, ello no es óbice para que puedan discutirse a través de la impugnación del Plan, los concretos y específicos aspectos que pueden incidir en una ordenación de naturaleza discriminatoria. Lo que ocurre es que, en el presente caso, al haberse quedado el análisis en la existencia o no del citado Informe, la cuestión de fondo no ha sido abordada, esto es, desconocemos, porque no se han puesto de relieve, qué concretos aspectos del plan pueden resultar, a juicio de los recurrentes, contrarios al principio de igualdad de género, por lo que el plan no puede ser objeto de una declaración genérica de nulidad, con base en la infracción de un trámite formal que, como hemos razonado, no le era exigible”.

“De acuerdo con todo lo expuesto consideramos que procede declarar como doctrina jurisprudencial que, si bien la cláusula de aplicación supletoria del derecho estatal no permite sostener la exigencia a las Comunidades Autónomas de un requisito, como es el informe de impacto de género, en materia de ordenación urbanística, que no figura previsto en su propia legislación, el principio de igualdad de trato es un principio inspirador de la nueva concepción del desarrollo urbano, que exige una ordenación adecuada y dirigida, entre otros fines, a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, esto es, no es necesario el sometimiento del plan a un trámite específico para que esa perspectiva sea tenida en cuenta y para que, en otro caso, el citado plan pueda ser impugnado y el control judicial alcanzar a dichos extremos".



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