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El Blog de Urbanismo, Expropiación y Medio Ambiente expone noticias, comentarios y reseñas legales en materia de Derecho Urbanístico, Expropiación Forzosa y Medio Ambiente

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20/11/2020

NULIDAD DEL PLAN URBANÍSTICO POR OMISIÓN DE INFORME SI PUEDEN VERSE AFECTADAS COMPETENCIAS ESTATALES

La nulidad de los planes urbanísticos, declarada judicialmente, ha creado un grave problema en España, al interpretarse de forma maximalista la invalidez de los planes urbanísticos siempre como nulidad de pleno Derecho, insubsanable. Lo que ha determinado que, por razones formales, más o menos importantes y muchas veces poco significativas para el conjunto del Plan, se declare su nulidad y no quepa su subsanación.

La Jurisprudencia parte de que el Plan tiene naturaleza reglamentaria, y, por ello, su invalidez determina siempre, según el Tribunal Supremo, su nulidad de pleno Derecho, puesto que la LPAC solo aplica la nulidad de pleno Derecho a la invalidez de disposiciones administrativas o reglamentos (art. 47.2), mientras que para los actos administrativos distingue entre supuestos de nulidad de pleno Derecho (art. 47.1) y anulabilidad (art. 48).

A su vez, la nulidad de pleno Derecho implica que la invalidez es retroactiva (ex tunc), así como la nulidad en cascada de todos los planes y actos dictados en su aplicación, con la excepción de los actos firmes no sancionadores (art. 73 LJCA), salvo que, ante la nulidad del plan y por ende de la derogación del anterior, exista un planeamiento precedente válido que ampare tales planes de desarrollo o actos de aplicación.

Asimismo, la nulidad del Plan puede ser invocada para anular, por vía indirecta, cualquier otro plan o acto dictado en su aplicación (art. 25 LJCA), si bien por esta vía suelen excluirse los defectos puramente formales (que sí son alegables por vía directa).

Y, finalmente, la nulidad implica que no es posible la convalidación o subsanación, que se limita a los actos anulables (art. 52 LPAC), frente a criterios judiciales anteriores que amparaban la convalidación de la invalidez del plan mediante la motivación de lo que no se motivó o la aportación del informe que se omitió.

Como ejemplo de la Jurisprudencia dominante actual, podemos citar, entre otras muchas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012 (RJ 2012, 9519), ponente María del Pilar TESO GAMELLA, que echa abajo la subsanación del Plan General de Madrid en relación con la operación Campamento y Arroyo del Fresno. Dicha resolución aborda la cuestión de la subsanación o convalidación de planes urbanísticos declarados nulos judicialmente, que es de gran interés. Pues bien, la Sentencia nos dice que "cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general. Así es, no se puede subsanar, enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de la justificación para la reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió haberse proporcionado".

Esta rotunda afirmación es avalada, en el caso enjuiciado, por las siguientes razones: La sentencia que se trata de ejecutar mediante los acuerdos impugnados en la instancia, declara la nulidad de "aquellas determinaciones que suponen la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como Suelo No Urbanizable de Especial Protección " en determinados ámbitos que relaciona y que fueron alterados en casación. De modo que se ha declarado la nulidad de una disposición de carácter general, de una norma de rango reglamentario, pues tal es la naturaleza de los planes de urbanismo, según se ha venido declarando desde antiguo, pues "el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa –sentencias de 7 de febrero de 1987 (RJ 1987, 2750), 17 de octubre de 1988, 9 de mayo de 1989, 6 de noviembre de 1990 (RJ 1990, 8803), 22 de mayo de 1991, etc., por todas, STS de 9 de julio de 1991 (RJ 1991, 5737), recurso de apelación n.º 478/1989–. Se añade que nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992. Y en el caso examinado basta la lectura de la Sentencia del Tribunal Superior y luego de este Tribunal Supremo para constatar que la nulidad se deriva de una flagrante infracción legal. Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen 'ex tunc', desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados. Tampoco advertimos razones para perfilar o ajustar tales efectos, pues la naturaleza del vicio de nulidad apreciado –la desclasificación de terrenos no urbanizables de especial protección que pasan a urbanizables sin justificación en la memoria–, el menoscabo para los derechos de los ciudadanos ante la imposibilidad de cuestionar ese contenido durante la sustanciación del procedimiento de elaboración de la norma, y fundamentalmente los siempre sensibles bienes ambientales concernidos en ese cambio de la clase de suelo, avalan la improcedencia de modular el contundente alcance de la nulidad plena".

Asimismo, la Sentencia declara que “La misma naturaleza normativa de las determinaciones del plan, declaradas nulas, hace inviable la aplicación de los principios de conservación y de convalidación a que se refieren los actos administrativos impugnados en la instancia y los autos recurridos. En efecto, la conservación prevista en el artículo 66 de la Ley 30/1992 se refiere a los 'actos y trámites' y el presupuesto de hecho del que parte tal precepto es que se haya declarado la nulidad o se anulen 'las actuaciones'. Del mismo modo, la convalidación que se regula en el artículo 67 de la misma Ley se refiere a los 'actos anulables', permitiendo la subsanación, por su propia naturaleza, de los vicios de que adolezcan. Y las diferencias sustanciales entre el acto y la norma, su diferente régimen jurídico sobre la invalidez y el alcance de tales pronunciamientos hace inviable la 'aplicación analógica del artículo 66' de la Ley 30/1992 que se realiza en el auto recurrido (razonamiento tercero), que produciría no pocas distorsiones en el sistema. Respecto de la convalidación de disposiciones generales hemos declarado, al aplicar el artículo 67 de la Ley 30/1992, que no procede respecto de los planes de urbanismo porque 'En primer lugar, por tanto, porque está previsto para los actos administrativos y estamos ante una disposición general. En segundo lugar, porque los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación invocada. Y, finalmente, y ligado al anterior, se hace preciso recordar que los vicios de invalidez en que pueden incurrir estas disposiciones generales son únicamente supuestos de nulidad plena, como revela el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 (...)'" (STS 21 de mayo de 2010 dictada en el recurso de casación n.º 2463/2006 [RJ 2010, 5191]).

Igualmente, sobre la conservación y convalidación, hemos señalado que "no hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística, dado que se trata de disposiciones de carácter general y la ausencia de requisitos formales, a diferencia de lo que sucede con los actos, acarrea su nulidad radical, según dispone categóricamente el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de manera que no es aplicable lo establecido en los artículos 62.1, 63.2, 64 y 66 de la misma Ley. (...) Esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras en sus Sentencias de fechas 13 de diciembre de 2001 (RJ 2002, 10669) (recurso de casación 5030/1995), 3 de enero de 2002 (RJ 2002, 9407) (recurso de casación 4901/1995) y 10 de mayo de 2011 (RJ 2011, 4326) (recurso de casación 2072/2007), ha declarado que los preceptos contenidos en los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por lo dispuesto en el artículo 62.2 de esta misma Ley, según el cual los defectos formales en el trámite para la aprobación de las disposiciones de carácter general, cual es un Plan General, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea su nulidad de pleno derecho" (STS de 31 de mayo de 2011 (RJ 2011, 5792) dictada en el recurso de casación n.º 1221/2009)".


Niega finalmente la Sentencia la retroactividad de la subsanación. Expone, en este sentido, que “La retroactividad de los actos invocada por la Administración para salvar los trámites del procedimiento de elaboración de la disposición general, incluida la aprobación definitiva, no encuentra amparo en la retroactividad que cita el artículo 67.2 de la Ley 30/1992, pues la elaboración de un complemento de la memoria para justificar ahora lo que se debió de justificar al elaborar el plan y cuya ausencia acarreó su nulidad, no puede alterar los efectos de la nulidad plena declarada judicialmente. No puede, en definitiva, servir de cobertura para conservar el procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria, incluida su aprobación definitiva, tras la nulidad declarada por sentencia firme de sus normas, la aplicación de la retroactividad de los actos administrativos. En otras palabras, al socaire de un acto administrativo posterior, de complemento de la memoria, no puede sanarse una nulidad plena que, por la propia naturaleza y caracterización de este tipo de invalidez, no admite subsanación o conservación. Recordemos, en fin, que esa eficacia 'ex tunc' antes mentada, impide introducir una justificación sobre el cambio de clasificación que provocó su nulidad y que ahora se pretende enmendar, para evitar, en definitiva, el rigor de los efectos de la nulidad propios de la nulidad plena ”.

Incide nuevamente sobre el particular, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2015 (RJ 2015, 2712), ponente Excmo. Sr. SUAY RINCÓN, en cuyo FJ 5.º se declara que "hemos de reiterar la vigencia de los planteamientos que tenemos consolidados”, concordando con lo antes expuesto.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2020 (RC 3606/2018) no solo confirma esta doctrina sino que la amplía, al referir la nulidad a supuestos no previstos específicamente en los que la aprobación del planeamiento pueda afectar a competencias estatales.

Se trata del Plan General de Tarragona, ciudad con importantes instalaciones petroquímicas, pero donde el Estado no había impugnado el plano sino que lo hace una empresa.

Pues bien, la senencia nos dice los “preceptos de la LSH [no son]los únicos que debemos tener en cuenta para determinar si es necesaria la emisión de un informe preceptivo de la Administración estatal de hidrocarburos ya que no son éstos los únicos preceptos de la legislación estatal que se refieren a la forma de articular las competencias estatales sectoriales concurrentes con la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo (además de las normas atinentes a otras competencias sectoriales aquí no concernidas). El art. 11.7 del TRLS 2008, aquí aplicable ratione temporis, impone el trámite de audiencia de las Administraciones Públicas cuyas competencias «pudiesen resultar afectadas», y el art. 15.3 de esa misma norma exige que en la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización se recaben, «cuando sean preceptivos» y no hubieran sido ya emitidos o deban emitirse en otra fase del procedimiento, entre otros, «Los [informes] de las Administraciones competentes en materia de carreteras y demás infraestructuras afectadas». Y en fin, la disposición adicional segunda, apartado 4º, de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, establece que:
«La Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales.»

Esta Sala ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre el alcance general de esta disposición adicional segunda, apartado 4º, de la Ley 13/2003, no ceñida al ámbito del contrato de concesión de obras públicas en cuya ley reguladora se inserta, sino aplicable «a cualesquiera procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales; competencias que no se ciñen al reducido ámbito de las obras públicas de interés general», sosteniendo, asimismo, que la citada disposición «se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes (resalta el precepto que los informes estatales se emitirán "tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada"), previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a «la preservación de las competencias del Estado», que no respecto de otros ámbitos o materia.» (por todas, sentencia de 11 de octubre de 2016, rec. 2737/2015, FJ 5, y las que allí se citan).

Por lo tanto, de conformidad con la norma que acabamos de transcribir, el informe de la Administración estatal será preceptivo cuando la planificación territorial y urbanística «pueda[n] afectar al ejercicio de las competencias estatales» y tendrá carácter vinculante sólo «en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado», en debida consonancia con la doctrina constitucional al respecto (STC 40/1998, FJ 38 y las que allí se citan).”

Pues bien, “la sentencia recurrida destaca … que el planeamiento impugnado y las previsiones que contempla en relación con las instalaciones de almacenamiento de hidrocarburos líquidos que acabamos de mencionar, puede afectar al ejercicio de las competencias estatales -como se indica en la disposición adicional antes reproducida- en materia de hidrocarburos, apreciación que la Sala de instancia sustenta en la prueba practicada en autos de la que deriva que tales instalaciones -y ello no es cuestionable en casación-por «sus conexiones con cierta refinería, con la red nacional de oleoductos, con el muelle y con la gabarra del puerto de Tarragona y de su proximidad a las principales vías de comunicación, concluye que se trata de una ubicación estratégica, tanto para la recepción de productos como para su distribución y conexión con terceras empresas logísticas, debido a su proximidad con la refinería, con una estación de bombeo que sirve de enlace con la red nacional de oleoductos, con el atraque de la gabarra del puerto de Tarragona, con el punto de entrada y salida del combustible por vía marítima y con las indicadas vías de comunicación terrestre.».

Es ésta la realidad ordenada por el plan impugnado referida en la sentencia de instancia y, así descrita, sólo cabe concluir en la afectación de las competencias estatales en materia de planificación de hidrocarburos, pues la ordenación concierne, al menos, a las «previsiones relativas a instalaciones de transporte y almacenamiento de productos petrolíferos» (art. 4.3.c/ LSH), sin que los términos exactos y la concreta medida o intensidad de esa afectación de las competencias estatales (si se trata o no de almacenamiento de reservas estratégicas y en qué medida, etc.) y, con ello, de su eventual alcance vinculante respecto de tales competencias, pueda determinarse aquí con la precisión necesaria, precisamente -como destaca la sentencia recurrida-, por la ausencia del informe en cuestión”.


Concluye la sentencia que “Esta afectación de las competencias estatales determina, por tanto, en las circunstancias del caso, el carácter preceptivo del informe de la Administración estatal en materia de hidrocarburos por disponerlo expresamente la disposición adicional segunda, apartado 4º de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, en relación con los arts. 11.7 y 15.3 TRLS de 2008, y con los arts. 3, 4 y 5 LSH. Y su omisión, en la medida en que supone la omisión de un trámite sustancial en la elaboración del planeamiento, expresamente previsto en los indicados preceptos legales, debe acarrear su nulidad de pleno derecho (art. 62.2 de la Ley 30/1992, actualmente, art. 47.2 de la Ley 39/2015), como reiteradamente tiene declarado esta Sala en supuestos similares de omisión de informes preceptivos en la tramitación del planeamiento urbanístico dada su condición de norma jurídica (entre otras, SSTS de 16 de abril de 2012, rec. 5665/2008, FJ 2; o de 11 de abril de 2011, rec, 2088/2007, FJ 5)”.

Y por tanto “En las circunstancias del caso, debe considerarse preceptivo el informe de la Administración estatal en materia de hidrocarburos por disponerlo expresamente la disposición adicional segunda, apartado 4º de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, en relación con los arts. 11.7 y 15.3 TRLS de 2008, y con los arts. 3, 4 y 5 LSH, y su omisión, en la medida en que supone la omisión de un trámite sustancial en la elaboración del planeamiento, expresamente previsto en los indicados preceptos, debe acarrear su nulidad de pleno derecho (art. 62.2 de la Ley 30/1992, actualmente, art. 47.2 de la Ley 39/2015)”.



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Las entradas anteriores se pueden encontrar en:

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Tiene igualmente a su disposición: Blog legal general y Blog de Administración, Contratación pública y Contencioso




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