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El Blog de Urbanismo, Expropiación y Medio Ambiente expone noticias, comentarios y reseñas legales en materia de Derecho Urbanístico, Expropiación Forzosa y Medio Ambiente

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08/12/2020

LIMITACIÓN DE LAS VIVIENDAS DE USO TURÍSTICO COMO USO NO RESIDENCIAL

La Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2020 (RC 5958/2019) confirma la modificación del Plan General de Bilbao, en relación con las viviendas de uso turístico, frente al recurso de la CNMC.

“En ese marco, la calificación ---desde una perspectiva urbanística--- de las VUT como una actividad de equipamiento ---impidiendo su consideración urbanística como estrictamente residencial--- se nos presenta como razonable y, sobre todo, suficientemente motivado por el Ayuntamiento de Bilbao, que respeta, con su actuación ---y con la justificación que ofrece de su norma reglamentaria--- los ya más que conocidos criterios de proporcionalidad, claridad, objetividad, antelación, transparencia y accesibilidad, previstos en la Directiva de Servicios.
Tal planteamiento no se opone a la decisión adoptada en la STS 1766/2018, de 12 de diciembre (RC 4959/2017) ---a las que siguieron la 2/2019, de 8 de enero (RC 4960/2017), la 25/2019, de 15 de enero (RC 6255/2017) y la 26/2019, de 15 de enero (RC 3760/20179)--- dictada ante impugnaciones de anteriores sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Canarias en relación con el artículo 3.2 del Decreto 113/2015, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de las viviendas vacacionales de la Comunidad Autónoma de Canarias; norma reglamentaria que, de forma expresa, excluía del ámbito de aplicación del Reglamento "las edificaciones ubicadas en suelos turísticos que se encuentren dentro de las zonas turísticas o de las urbanizaciones turísticas, así como las viviendas ubicadas en urbanizaciones turísticas o en urbanizaciones mixtas residenciales turísticas, conforme a las definiciones establecidas en la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias". Como se expresa en las sentencias citadas, en aquel caso, "la única justificación que se dio acerca de conveniencia de formalizar la exclusión de la oferta de viviendas vacacionales ubicadas en zonas turísticas fue la de que obedecía a meras razones de carácter económico (que las viviendas vacacionales no compitan con el resto de establecimientos alojativos turísticos hoteleros u extrahoteleros, para lo que sería necesario que no se ubiquen en la mismas zonas), lo que entendemos no puede incardinarse en ninguna de las razones imperiosas de interés general comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, al que se remite el artículo 5 de la Ley 20/2013 , de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado".
En aquellos supuesto el Tribunal Supremo entendió que ---allí--- no concurría una razón imperiosa de interés general, vinculada a la ordenación del territorio y al urbanismo, que justificara las restricciones impuestas al ejercicio de la actividad económica consistente en ofertar viviendas vacacionales en zonas turísticas; razón que tampoco se podía inferir de forma directa del contexto jurídico-económico en que se inserta la disposición reglamentaria, que, según se expresaba "resulta incompatible con las exigencias de necesidad y proporcionalidad a que alude el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre , de garantía de la unidad de mercado, en la medida que resulta inexcusable que se motiven de forma congruente y razonable las limitaciones o restricciones que se impongan a la libre prestación de servicios".
Debemos, igualmente, ratificar la referencia que, en la sentencia de instancia, se realiza a las características de estabilidad, habitualidad o permanencia de los alquileres de las viviendas sometidas al régimen general ---y que no puede predicarse de las VUT en las que late lo transitorio y circunstancial--- por tratarse de un concepto que el Tribunal Supremo ya ha tomado en consideración en la STS 625/2020, de 1 de junio de 2020 (RC 4124/2018), que se remite a la anterior STS de 20 de septiembre de 2019 (RC 2861/2018), y que confirman la posibilidad de que el régimen de los alquileres de VUT cuente con un máximo temporal posible, contario, por tanto, a la estabilidad y permanencia.
Coincidimos con la acertada apreciación de la sentencia de instancia en el sentido de que el uso residencial coincide con el de un lugar destinado a la satisfacción del derecho a la vivienda ---en un entorno urbano, añadimos, digno de especial protección---, mientras que un uso equipamental, como el decidido por el Ayuntamiento de Bilbao para las VUT, constituye un entorno, también urbano, pero en el que lo esencial es la prestación en el mismo de otros tipos de servicios para la población, y en el que la residencia se corresponde con necesidades alojativas circunstanciales.
Obviamente, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 bis.1 de la LRJCA, no podemos alterar la valoración probatoria realizada por la sentencia de instancia, en relación con los informes aportados por el Ayuntamiento de Bilbao sobre el número de viviendas que quedarían como susceptibles de ser destinadas a vivienda vacacional, como consecuencia de la aplicación de la normativa urbanística que revisamos. Por ello, no podemos alterar la conclusión alcanzada por la Sala de instancia que acepta que, impedir el acceso al régimen de VUT a un total del 67 % de las viviendas afectadas por el régimen establecido, es una medida proporcionada y no discriminatori adoptada con la finalidad de la defensa del derecho a la vivienda y del entorno urbano, por cuanto tal medida posibilita ---sigue posibilitando--- que en Bilbao más de 53.000 viviendas puedan acceder a la condición de VUT, teniendo en cuenta, además, que solo se han registrado como tales 620 en 2017.
Es una decisión adoptada por la Administración que mejor conoce la ciudad de Bilbao, que la ha justificado en la Memoria que acompaña al Acuerdo adoptado y que la Sala de instancia ha valorado ---con absoluta corrección--- en uso de las facultades judiciales (reglas de la sana crítica) que le corresponden en la materia.
DÉCIMO.- Una cuestión, sin duda más concreta, es la relativa a la exigencia de un "informe urbanístico de conformidad" exigido en la Modificación del PGOUB, y cuya validez ha sido admitida por la sentencia de instancia en sus Fundamentos Jurídicos. Más en concreto, el párrafo primero del art. 6.3.24.2 del PGOUB requiere, para calificar el uso VUT en situación 7.1, que las mismas hayan obtenido "informe urbanístico de conformidad con la regulación de los usos previstos en este Plan general de Ordenación Urbana".
La sentencia impugnada ratifica la legalidad de la expresada exigencia de conformidad con lo establecido en los artículos 20.1 y 53.6 de la Ley de Turismo de Euskadi, que condicionan el inicio de la actividad de arrendamiento de las VUT a una declaración responsable ( artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, LPAC), reconociendo, en su párrafo 45, que "[l]a exigencia de un informe urbanístico favorable distorsiona el procedimiento de declaración responsable ya que opera como mecanismo de intervención autorizatorio, a modo semejante a la licencia". Sin embargo, pese a ello, la sentencia reconoce la legalidad de tal exigencia conforme a la siguiente fundamentación, que contiene en su párrafo 45:
"Lo que sucede es que, de acuerdo con los dispuesto por el art. 207.1.r) LSU, que no fue modificado por la Ley vasca 7/2012, de 23 de abril , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, la modificación y el cambio total o parcial de usos de la edificación está sometida a licencia y, si como hemos razonado en el fundamento jurídico segundo, el uso de VUT supone un cambio de uso residencial de la vivienda, al pasar a equipamental en situación 7.1 de VUT, dicho cambio de uso quedaría, en principio, sujeto a licencia urbanística, y si ello es así, no cabe concluir que sea disconforme a derecho la exigencia de un informe urbanístico favorable que verifique que la vivienda puede acoger el uso de VUT de acuerdo con el planeamiento aplicable".
De conformidad con lo hasta ahora expuesto en los anteriores razonamientos, tal decisión debe de ser avalada.
Es evidente que la exigencia de tal informe urbanístico, en principio, distorsionaría el esquema procedimental previsto en la técnica de la declaración responsable, de conformidad con la previsto ---en el supuesto de autos--- en el artículo 20.1 de la citada Ley autonómica 13/2016 (Ley de Turismo del País Vasco), pero debe, en seguida, repararse, en el diferente ámbito competencial conforme al que actúan ambas Administraciones, en sus respectivas normas, legal y reglamentaria: regulación turística, la autonómica, y urbanística, la local.
Es cierto que el párrafo segundo del artículo 20.2, que regula los requisitos que debe contener la declaración responsable de las VUT, señala, en relación con los mismos: "haciéndose especial hincapié en el conocimiento y cumplimiento de las obligaciones fiscales y urbanísticas, si las hubiere, dada la especial complejidad e importancia de estas materias". Pero, lo que, realmente, se pretende, con la exigencia del informe urbanístico, es la constancia de que ---desde las previsiones normativas establecidas por el planeamiento urbanísico municipal---, resulta posible la puesta en alquiler de una VUT, en un lugar determinado del término municipal y en las condiciones exigidas por el planeamiento; en concreto, y por lo que al supuesto del caso nos ocupa, con el informe urbanístico, en realidad, se pretende determinar si ---entre otros extremos--- la VUT resulta conforme con el uso turístico de la vivienda previsto en el planeamiento urbanístico. Y si, por otra parte, cumple las condiciones de habitabilidad exigidas, sin perjuicio de que la misma se encuentre inscrita en el Registro de Empresa y Actividades Turísticas del País Vasco, en virtud de una declaración responsable, que es lo exigido por la legislación autonómica ( artículo 24 de la Ley 13/2016, de 28 de julio, de Turismo del País Vasco).
Acierta, pues, la Sala de instancia cuando acepta como compatible ambas exigencias; esto es, la declaración responsable, desde una perspectiva autonómica y turística, y el informe de conformidad, desde una perspectiva municipal y urbanística. Es el artículo 18.1 ( "Libertad de establecimiento y libre ejercicio de la actividad turística") de la norma turística vasca la que expresamente compatibiliza esta doble exigencia, al señalar: " El ejercicio de la actividad turística es libre, sin más limitaciones que el cumplimiento de la legislación vigente que sea aplicable, de manera que cualquier persona interesada en la prestación de servicios turísticos pueda establecerse en Euskadi, previa presentación de la declaración responsable o de la comunicación y la obtención de la habilitación oportuna, en su caso".
A mayor abundamiento, el artículo 207.1.r) Ley 2/2006, de 30 de junio, del Suelo y Urbanismo del País Vasco, establece la necesidad de licencia urbanística, sin perjuicio de otras autorizaciones impuestas por las normas sectoriales, "[l]a primera utilización de las obras o partes de ellas, así como su modificación y el cambio, total o parcial, de usos de la edificación". Por tanto, en el supuesto de autos, es la citada norma legal autonómica y no la reglamentaria aquí impugnada la que impone la acreditación de la habitabilidad y conformidad de usos de las VUT cuando en las mismas se inicia dicha actividad; norma que, si bien se observa, minimiza el mandato de la legislación urbanística ---al exigir tan sólo un informe de conformidad--- en línea con lo previsto en el artículo 17.4 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado. Es, por otra parte, la citada Ley de Turismo ---de 2016--- la que ratifica tal exigencia, desde la perspectiva urbanística, por cuanto su artículo 19.2 contempla la posibilidad de que, en la tramitación de las preceptivas licencias municipales, el ayuntamiento correspondiente pueda requerir de la Administración turística del País vasco información al respecto, reconociendo, así la exigencia de la licencia urbanística que, como se ha expresado, en el supuesto de autos se limita a un informe de conformidad.
Si repasamos nuestros precedentes, en la STS 625/2019, de 1 de junio (ECLI:ES:TS:2020:1296, RC 4142/2018) la Sala se pronunció sobre la exigencia ---de la normativa autonómica de Galicia--- de una licencia de primera ocupación o cédula de habitabilidad o certificado final de obra (por el que se acredite que se ejecutaron las obras de conformidad con la licencia municipal otorgada), o certificado municipal (por el que se acredite que la edificación reúne las condiciones técnicas y urbanísticas para su destino a vivienda), o, en fin, informe del órgano municipal o autonómico competente, acreditativo de que no se adoptaron medidas de restauración de la legalidad urbanística o ambiental.
La respuesta de la Sala fue la siguiente:
"Debe desecharse también esta alegación, pues no parece que la acreditación de la legalidad urbanística de la vivienda sea una exigencia ajena al ejercicio de una actividad económica consistente en la explotación comercial de dicha vivienda ... atendiendo a que la finalidad consiste en asegurar que la vivienda está en condiciones de ser dedicada a su uso como alojamiento turístico. lo que constituye una exigencia razonable y no desproporcionada".
En las SSTS 1741/2018, de 10 de diciembre (RC 2347/2016) y 1816/2018, de 19 de septiembre, RC 2447/2016) la Sala se pronunció sobre la exigencia de un plano de la vivienda, previsto en la legislación autonómica madrileña, haciéndolo en los siguientes términos: "En contra de lo que sostiene la asociación recurrente, tampoco cabe afirmar que aquella exigencia de estar en posesión de un plano de la vivienda infrinja los límites fijados en los artículos 9.2 y 12 de la misma Ley 17/2009 , pues se trata de un requisito objetivo, no discriminatorio, establecido en la norma con antelación y de forma clara e inequívoca, siendo además una exigencia accesible, en tanto que no resulta excesivamente gravosa. Por lo demás, entendemos que se trata de un requisito proporcionado a la razón de interés general a la que responde, consistente, como proclama el Preámbulo del propio Decreto 79/2014, en la protección de los "legítimos derechos de los usuarios y consumidores turísticos de la Comunidad de Madrid". Y es que, en efecto, que el titular de la vivienda turística disponga de un plano firmado por técnico competente es un instrumento adecuado para que a lo largo del tiempo en el que se desarrolla la actividad de alojamiento la Administración pueda ejercer su ordinaria labor de inspección y control a fin de asegurar que el servicio se presta en condiciones adecuadas de calidad, seguridad y salubridad, sin menoscabo de los intereses de los usuarios y consumidores".
Especialmente significativo es el contraste jurídico que se plantea ---con gran similitud al de autos--- en el párrafo 70 de la STJUE de la que hemos dejado constancia en relación ---allí--- con "los municipios franceses de más de 200 000 habitantes y en los de tres departamentos limítrofes con París", sobre las VUT francesas. La STJUE no pude ser más clara: "la actividad de arrendamiento de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuada de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo, requiere, salvo excepción, una autorización de cambio de uso concedida por el alcalde del municipio en el que se ubica el inmueble de que se trata".
(…)
No cabe duda de que el Ayuntamiento de Bilbao se ha situado ---al aprobar su norma reglamentaria--- en el ámbito del espacio que, con precisión, se describe por la STJUE, alegando y justificando, en un marco de prudencia, equilibrio y proporcionalidad, unas razones como las tomadas en consideración por el Tribunal de Luxemburgo.
No existe, pues, con la exigencia de un informe urbanístico de conformidad, vulneración de los artículos 5 y 17.4 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado ni del 3.11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios.
DÉCIMO PRIMERO.- La tercera y última cuestión se refiere los supuesto de alojamiento, por habitaciones, de viviendas particulares para uso turístico, que es una situación diferente a la anteriormente examinada de las VUT. La queja de la CNMC viene determinada, ahora, por la limitación, a tres, del número de habitaciones cuyo alquiler resulta posible.
Esto es, se excluye de la anterior situación el alojamiento en habitaciones de viviendas particulares para uso turístico, que se encuentran incluidas ---estas sí--- en el uso 6 (Residencial), salvo que se supere el número de plazas máximas a ofertar en alquiler que se disponga reglamentariamente, en cuyo caso el alojamiento será considerado un establecimiento hotelero. Pues bien, como se ha expresado, se establece un número máximo de tres (3) piezas/ dormitorios/habitaciones a ofertar en alquiler, con independencia de las piezas que ocupe la persona titular y otras personas que mantienen la residencia efectiva en el alojamiento, que deberán cumplir con el programa mínimo previsto en las Normas Generales de Edificación del PGOUB.
Pues bien, de conformidad con todo lo expuesto en los fundamentos anteriores ---y con la doctrina establecida--- hemos de proceder a rechazar, también, la vulneración de los preceptos considerados como infringidos por la recurrente en relación con esta tercera cuestión.
Hemos de remitirnos a lo expresado con anterioridad, sin mas reiteraciones, que justifican, igualmente, la limitación que señala la CNMC, a un máximo de tres, las habitaciones susceptibles de alquiler, para uso turístico, en viviendas particulares (esto es, en zona de uso residencial). Se trata ---ahora, y a diferencia de las VUT--- de la modalidad prevista por los artículos 36.1.c ) y 54 de la Ley de Turismo del País Vasco , y en la que reside su titular.
La Sala ha señalado que la calificación de uso residencial ---y la exclusión del uso equipamental--- para estas situaciones es conforme con los citados preceptos legales, y que la limitación a un número máximo de tres habitaciones no carece de justificación ni entraña una barrera para el acceso al mercado de alquiler de habitaciones para uso turístico, añadiendo que el superar dicho número de habitaciones determinaría su consideración de establecimiento hotelero, pues la legislación sectorial turística también diferencia al proveedor particular, del profesional, por el número de plazas ofertadas, "lo que no deja de ser razonable, y por otro lado, no impide al titular de más habitaciones ofrecerlas al mercado bajo otras modalidades de empresa turística de acuerdo con la Ley de Turismo de Euskadi, si el legislador, con la legitimidad democrática que le asiste, establece un umbral por el número de plazas o habitaciones para diferenciar una modalidad de empresa turística de otra".
La motivación, equilibrio y proporcionalidad también se aprecian en este concreto aspecto, por lo que la infracción alegada no está justificada”.



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