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El Blog de Urbanismo, Expropiación y Medio Ambiente expone noticias, comentarios y reseñas legales en materia de Derecho Urbanístico, Expropiación Forzosa y Medio Ambiente

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15/10/2021

PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD POR ANULACIÓN DE LICENCIA

La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2021 (RC1913/2020) decide que “para la fijación del momento inicial del plazo de prescripción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido deberá atenderse, en cada caso, a las circunstancias concurrentes en el concreto supuesto contemplado, de manera que si el interesado estuviera personado en el procedimiento, habrá que estar a la fecha en que le fuera notificada la sentencia firme anulatoria que le afectaba y, en caso de que no estuviera personado en aquél, a la fecha en que conoció o razonablemente pudo conocer el contenido de dicha sentencia”.

A esta conclusión llega a través de los razonamientos del FJ 5º:

“A la vista de lo expuesto, tenemos que fijar ahora la doctrina relativa al momento de inicio del plazo de prescripción de la acción para exigir la responsabilidad patrimonial derivada de la declaración de nulidad de una licencia que conlleva la demolición de lo ilegalmente construido.
A tal efecto, es imprescindible -como punto de partida- tomar en consideración la doctrina establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ( TEDH) en su sentencia de 25 de enero de 2000 (Caso Miragall Escolano y otros contra España ) que, en lo que ahora interesa, guarda un claro paralelismo con el supuesto que examinamos pues, en ambos casos, no estaba personado el interesado en el procedimiento judicial relativo a la sentencia anulatoria.
De esa sentencia del TEDH conviene destacar las siguientes consideraciones:
"B. Apreciación del Tribunal
33. El Tribunal recuerda, de entrada, que su tarea no es la de sustituir a los Tribunales internos. Corresponde, en primer lugar, a las autoridades nacionales, y sobre todo a los Tribunales, el interpretar la legislación interna (véanse, "mutatis mutandis", Sentencias Brualla Gómez de la Torre, pg. 2955, ap. 31 y Edificaciones March Gallego, SA, pg. 290, ap. 33, anteriormente citadas).
El papel del Tribunal se limita a verificar la compatibilidad con el Convenio de los efectos de dicha interpretación. Esto es especialmente cierto al tratarse de la interpretación por parte de los Tribunales de reglas procesales como las de los plazos que rigen la presentación de documentos o de recursos (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Tejedor García anteriormente citada, pg. 2796, ap. 31). El Tribunal considera, además, que la regulación de las formalidades y de los plazos exigidos para interponer un recurso tiene como finalidad la buena administración de la justicia y el respeto, en particular, del principio de la seguridad jurídica. Los interesados deben poder confiar en que esas reglas se apliquen.
34. El Tribunal señala que en este caso, según el artículo 1969 del Código Civil, el plazo para presentar cualquier acción comienza a correr, salvo disposición especial en contra, el día en el que la acción puede ser ejercida (apartado 23 "supra"). Observa que, al no ser partes en el proceso, los demandantes no recibieron notificación de la Sentencia en cuestión. Además, según Auto de 1 de julio de 1994 del Tribunal Supremo, citado por el Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional, es imposible fijar la fecha y la hora de la votación y del fallo de un recurso contencioso-administrativo mientras la sentencia no esté ni redactada ni firmada y, "esta fecha ni puede ni debe ser conocida en el momento del anuncio de la fecha de la votación y del fallo" (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Papachelas contra Grecia de 25 de marzo de 1999 [TEDH 1999, 14], ap. 30, que aparecerá en el Repertorio Oficial del Tribunal).
35. El Tribunal señala, además, que, tanto el Ministerio Fiscal, en sus informes favorables a los demandantes, como los magistrados del Tribunal Constitucional que formularon votos particulares, precisaron que las partes no son convocadas a la lectura de las Sentencias. "A fortiori", lo mismo sucede con los demandantes, quienes no eran parte en el procedimiento al término del cual se dictó la Sentencia en litigio.
36. El Tribunal recuerda que las reglas relativas a los plazos para recurrir, tienen como finalidad el garantizar una buena administración de la justicia. Por ello, la regulación en cuestión, o la aplicación que de ella se hace, no debería impedir al justiciable utilizar una vía de recurso disponible. Procede, además, en cada caso, apreciar a la luz de las particularidades del procedimiento de que se trata, y en función de la finalidad y del objeto del artículo 6.1, la forma de publicidad del "fallo" prevista por el Derecho interno del Estado enjuiciado (Sentencia Axen anteriormente citada, pg. 14, ap. 31).
En este caso, el recurso contencioso-administrativo dirigido al Tribunal Supremo dentro del plazo de un año a partir de la publicación de la Sentencia en litigio en el Boletín Oficial, fue declarado inadmisible por extemporáneo, dado que, según la opinión mayoritaria del Tribunal Constitucional, este recurso hubiera debido ser presentado dentro del plazo de un año a partir del pronunciamiento de la sentencia. No obstante, parece poco probable que los demandantes hubieran conocido, en ese momento, una sentencia que no estaba dirigida a ellos y que había sido dictada en un asunto del que no eran partes. En opinión de los magistrados disidentes del Tribunal Constitucional, el plazo de recurso sólo puede computarse a partir del día en el que la persona que lo invoca está capacitada para actuar válidamente; en este caso, no podía tratarse del día del "pronunciamiento" de la sentencia, día en el que se procede a la votación y en el que las partes no están presentes. Así, el "dies a quo" debía ser el de la notificación de la sentencia, es decir, el momento en el que la parte está capacitada para actuar.
37. Al ser la cuestión relativa al principio de la seguridad jurídica, no se trata de un simple problema de interpretación de la legalidad ordinaria, sino de la interpretación irrazonable de una exigencia procesal que impidió el examen del fondo de una petición de indemnización, lo que supone la violación del derecho a una tutela judicial efectiva. El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos. Si no fuera así, los Tribunales podrían, retrasando la notificación de sus sentencias, acortar sustancialmente los plazos de recurso, incluso hacer imposible cualquier recurso.
La notificación, en cuanto acto de comunicación entre el órgano jurisdiccional y las partes, sirve para dar a conocer la decisión del Tribunal así como los fundamentos que la motivan, para, dado el caso, permitir a las partes recurrir.
38. A la vista de lo que antecede, no se puede reprochar a los demandantes haber actuado con negligencia, ni haber cometido un error al no presentar sus reclamaciones administrativas hasta el 6 de julio de 1988, esto es, un año y dos días después del pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 1987, teniendo en cuenta, por un lado, el hecho de que el "dies a quo" era discutido y, por otro lado, que ellos no habían sido partes en el procedimiento al término del cual se dictó la sentencia enjuiciada del Tribunal Supremo. Además, el Tribunal Supremo examinó los recursos de los demandantes en única instancia.
Por consiguiente, el Tribunal considera que la interpretación excesivamente rigurosa hecha por los Tribunales internos de una regla procesal privó a los demandantes del derecho de acceso a un Tribunal para que examinara sus solicitudes de indemnización (véase, "mutatis mutandis", Sentencia Pérez de Rada Cavanilles de 28 octubre 1998 [TEDH 1998, 52], Repertorio 1998-VIII, pgs. 3256-3257, ap. 49).
39. Por lo tanto, hubo violación del artículo 6.1 del Convenio".
Esta Sala ha tomado en consideración la indicada sentencia del TEDH en distintas ocasiones, pudiendo citarse al efecto -entre otras- las SSTS de 16 de febrero de 2009 (RC 1887/2007); 25 de enero de 2011; nº. 662/2018, de 24 de abril; nº. 1.174/2018, de 10 de julio; y nº. 1.392/2019, de 17 de octubre (por referencia a la anterior).
En esas sentencias este Tribunal ha tenido que dilucidar cuál era el momento exacto en que comenzaba a correr el plazo de prescripción, esto es, la fecha inicial del cómputo, analizando y valorando, como es natural, las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pero siempre partiendo -directa o indirectamente de una premisa esencial contenida en la doctrina establecida por el TEDH en el asunto Miragall Escolano y otros contra España: "El derecho de acción o de recurso debe ejercerse a partir del momento en el que los interesados pueden efectivamente conocer las sentencias judiciales que les imponen una carga o podrían vulnerar sus derechos o intereses legítimos".
Y así, en línea con esa doctrina del TEDH, en la citada STS de 16 de febrero de 2009 se estableció que "con arreglo a un criterio jurisprudencial bien asentado [véanse las sentencias de 22 de febrero de 1993 (apelación 10161/90, FJ 1º); 18 de abril de 2000 (casación 1472/96, FJ 6º); 27 de febrero de 2001 (casación 7251/96, FJ 3º); y 9 de abril de 2007 (casación 149/03, FJ 4º)], en virtud del principio actio nata (nacimiento de la acción) el cómputo para su ejercicio sólo puede comenzar si se conocen con plenitud los aspectos de índole fáctica y jurídica que constituyen presupuestos para determinar su alcance, esto es, cuando se manifiestan al afectado en su precisa dimensión los dos elementos del concepto de lesión: el daño y la comprobación de su ilegitimidad. Esta tesitura, en un caso como el actual, no tuvo lugar sino cuando se notificaron a las empresas recurrentes (véase la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 25 de enero de 2000, Miragall Escolano y otros contra España, apartado 36) los pronunciamientos jurisdiccionales que, de manera definitiva y firme, declararon que las sanciones impuestas eran disconformes con el ordenamiento jurídico".
Y, en sintonía con la anterior, en la STS 662/2018 se indicó: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto. Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, no del apartado 5".
Pues bien, a la luz de estas consideraciones debemos dar respuesta a la cuestión requerida en el auto de admisión. Y ello nos lleva a afirmar que el momento inicial del cómputo del plazo de prescripción habrá de determinarse en función de las peculiares circunstancias concurrentes en cada caso, pues no es indiferente a estos efectos que el afectado por la anulación de la licencia esté o no personado en el procedimiento judicial en el que se ha dictado o, en su caso, confirmado la sentencia anulatoria.
Por tanto, no puede afirmarse con carácter general, a priori, que el momento inicial ha de situarse, siempre e indefectiblemente, en la fecha en que se pronuncia la sentencia, ni en la fecha en que ésta se notifica a la última de las partes personadas, ni en la fecha en que la sentencia alcanza firmeza, ni en la fecha en que se constata y declara formalmente en una diligencia posterior del letrado de la Administración de Justicia la firmeza de la sentencia que se habría producido en un momento anterior, ni -en su caso- en la fecha en que la sentencia se publica oficialmente.
Lo verdaderamente relevante, a estos efectos, para fijar la fecha inicial del cómputo, es el momento en que el afectado tiene conocimiento de la sentencia firme anulatoria, porque es en ese momento cuando podrá conocer la existencia y el alcance del daño y ello, lógicamente, dependerá de las concretas circunstancias presentes en cada caso. Si el interesado estuviera personado en el procedimiento en que dicha sentencia se dicta o, en su caso, se confirma -vg. en apelación- habrá que estar, con carácter general, a la fecha en que se le notifica esa sentencia (conforme prevé el artículo 67.1 de la Ley 39/2015). Y si, por el contrario, el interesado no hubiera sido parte en el proceso en el que fue dictada o confirmada aquella sentencia, habrá que estar al momento en que tuvo conocimiento o pudo razonablemente conocer el contenido de la misma, lo que exigirá acreditar, analizar y valorar cuál ha sido la actuación del interesado, al objeto de verificar que ha observado un nivel de diligencia mínimamente aceptable al respecto y que se ha comportado en todo caso conforme a las exigencias de la buena fe.
Esta precisión no resulta contradictoria con la doctrina sentada en las SSTS nº 1.174/2018 y nº. 1.392/2019, que -"como regla general"- otorgaban prevalencia a estos efectos a la fecha de la firmeza de la sentencia anulatoria del acto frente a la fecha de demolición del inmueble, razonando la citada en primer lugar que "es la sentencia anulatoria ---y no la orden concreta de demolición, o la demolición misma--- la que constituye una declaración ejecutiva respecto de la demolición del inmueble, no debiendo olvidarse que, entre otras muchas en las STS de 7 de febrero de 2000 y 15 de octubre de 2001, el Tribunal Supremo, siguiendo una reiterada doctrina de la Sala, señaló que "la demolición de lo construido es la consecuencia impuesta legalmente en el caso de anulación de una licencia concedida con infracción de la normativa urbanística". Y es que la propia STS 1.174/2018 efectuaba una referencia expresa a la STS nº 662/2018 que, en lo que ahora interesa, establecía que: "[u]na jurisprudencia reiterada e histórica de esta Sala Tercera -asentada desde que comenzó a interpretarse la citada Ley 30/1992- sitúa, pues, en la firmeza de la sentencia de anulación el comienzo del cómputo del año", introduciendo, en esta línea, una importante matización al señalar: "Aun cabe añadir a lo anterior que, como se ha dicho en varias sentencias, como la de 25 de enero de 2011 (recurso de casación n° 23732006), lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto.
Es entonces cuando sabe que el evento lesivo se ha consumado y, por tanto, cuando debe considerar si ejercer su derecho a indemnización por daños. Tal criterio, lejos de desvanecer la idea capital de que el cómputo se inicia con la firmeza de la sentencia, la refuerza para incorporar la exigencia de que no sólo ha de existir una sentencia invalidatoria, sino el conocimiento por parte del afectado. Pero todo ello discurre en el ámbito del
artículo 142.4 de la Ley 30/1992, no del apartado 5"."



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