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El Blog de Urbanismo, Expropiación y Medio Ambiente expone noticias, comentarios y reseñas legales en materia de Derecho Urbanístico, Expropiación Forzosa y Medio Ambiente
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03/10/2024
SOBRE EL TÉCNICO COMPETENTE PARA LOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS
La libertad en la idoneidad y la exclusividad solo como excepción es la doctrina del Tribunal Supremo sobre las competencias de las profesiones tituladas, y tal doctrina es aplicable para determinar al técnico competente para los instrumentos urbanísticos.
Hemos de partir de la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2021 (RC 4486/2019, ponente Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde ): “la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en relación con las competencias de las profesiones tituladas, en la que se ha defendido la prevalencia del principio de "libertad de acceso con idoneidad" sobre el de exclusividad y monopolio competencial, pero en la que se ha destacado que la exigencia de idoneidad para el ejercicio de la función ha de ser puesta en relación con el desempeño de la actividad concreta. Así la STS de 25 de abril de 2016 (rec. casación nº 2156/2014 fundamento jurídico tercero) afirma:
"Ante todo procede recordar la jurisprudencia de esta Sala relativa a las competencias de las profesiones tituladas, que señala la prevalencia del principio de libertad de acceso con idoneidad sobre el de exclusividad y monopolio competencial. Pueden verse en este sentido, entre otras, las sentencias de 19 de enero de 2012 (casación 321/2010) y 3 de diciembre de 2010 (casación 5467/2006), citándose en esta última, a su vez, sentencias de 24 de marzo de 2006 (casación 3921/2003),10 de abril de 2006 (casación 2390/2001),16 de abril de 2007 (casación 1961/ 2002),16 de octubre de 2007 (casación 6491/2002),7 de abril de 2008 (casación 7657/2003),10 de noviembre de 2008 (casación 399/2006) y de 22 de abril de 2009 (casación 10048/2004). De esta última sentencia de 22 de abril de 2009 extraemos el siguiente párrafo:
" [...] con carácter general la jurisprudencia de esta Sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta pueda atribuirse, por su especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido".
Ahora bien, como dijimos en la sentencia también citada de 19 de octubre de 2015 (casación 1482/2013), esa interpretación jurisprudencial amplia debe proyectarse sobre los concretos preceptos legales que se refieren a los distintos tipos de obras y edificaciones y a la titulación o titulaciones habilitadas para la realización de los proyectos correspondientes".
A la vista de esta doctrina no es de extrañar el pronunciamiento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2024 (RC 1322/2022) que afronta la cuestión consistente en “ completar, reforzar, matizar o, en su caso, corregir la jurisprudencia existente a fin de determinar si la exigencia de intervención de Arquitecto o Ingeniero Industrial para la redacción de un instrumento de Planeamiento de desarrollo, como es el Estudio de Implantación, o la exclusión del Ingeniero Técnico Agrícola, constituye una restricción de acceso a la actividad económica de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que el Tribunal de instancia ha realizado una interpretación razonable del principio de libertad de acceso al ejercicio de una actividad económica profesional con idoneidad, consagrado por la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en las sentencias de 24 de marzo de 2006 (RC 2921/2003), 10 de noviembre de 2008 (RC 399/2006), 22 de abril de 2009 (RC 10048/2003), 13 de octubre de 2021 (RC 4486/2019) y 18 de enero de 2022 (RC 3674/2019) , referidas estas dos últimas sentencias a la regulación contenida en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al sostener que no procedía declarar la nulidad del Acuerdo de la Comisión Permanente de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio del Principado de Asturias de 7 de agosto de 2019, porque, partiendo de la calificación del Estudio de Implantación de instrumento de ordenación urbanística, que deriva de la regulación establecida en el Texto Refundido de las disposiciones legales en materia de urbanismo y ordenación del territorio, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, así como de la relevancia de sus determinaciones y su funcionalidad, pues la redacción de dicho Estudio comporta no solo la elaboración, diseño y valoración del proyecto de explotación ganadera a instalar, sino también el análisis complejo del encaje con los demás instrumentos urbanísticos y de planificación del territorio, se requiere la intervención de un profesional titulado cualificado que acredite disponer de una titulación que se corresponda con la formación y los conocimientos específicos que le faculten para desarrollar tal actividad.
En efecto, apreciamos que la Sala de instancia ha realizado correctamente el juicio de idoneidad requerido para determinar quién es el profesional competente para ejercer la actividad de elaboración del instrumento de ordenación urbanística denominado Estudio de Implantación, pues ha tomado en consideración la capacitación que confiere la titulación de Ingeniero Agrónomo, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1451/1990, de 26 de octubre, por el que se establece el título universitario oficial de Ingeniero Agrónomo y las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención de aquél, que faculta a estos graduados universitarios para elaborar proyectos complementarios de obras e instalaciones vinculados a las explotaciones agropecuarias, pero no para asumir competencias para elaborar este instrumento de planeamiento, que exige, en el caso enjuiciado, amplios conocimientos en las disciplinas de construcción y de ordenación del territorio y urbanismo.
Por ello, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, que aduce que la exclusión del Ingeniero Técnico Agrícola para desarrollar la actividad económica consistente en redactar el Estudio de Implantación vulnera los principios de necesidad y proporcionalidad recogidos en el artículo 5 de la Ley 20/213, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ya que, como expone el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias en su escrito de oposición al recurso de casación, en el supuesto enjuiciado, no cabe eludir que el Estudio de Implantación tenía por objeto la legalización de obras e instalaciones de la explotación agrícola existente, así como la ampliación de la nave ganadera, lo que implica un juicio de legalidad para el que el Ingeniero Técnico Agrícola que suscribía el proyecto entendemos que no estaba capacitado, en la medida que el profesional técnicamente competente debía acreditar conocimientos específicos sobre planificación territorial que son propios, entre otras especialidades, de los Arquitectos superiores.
En suma, no consideramos que el pronunciamiento del Tribunal de instancia, que declara que el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y de ordenación del Territorio del Principado de Asturias de 7 de agosto de 2019 es conforme a Derecho, infrinja los principios de necesidad y proporcionalidad que constituyen limitaciones a la potestad de las autoridades administrativas para imponer límites o restricciones al acceso a una actividad económica, en cuanto que sostenemos que el requisito impuesto, relativo a que el Estudio de Implantación sea suscrito por un técnico competente, obedece a una razón imperiosa de interés general, vinculada a la seguridad de las personas (titulares de la explotación y trabajadores), la protección del medio ambiente y del entorno urbano, y la sanidad animal, en los términos del artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y se revela proporcionada al objetivo que justifique la imposición de dicho requisito.
En razón del carácter casuístico del caso enjuiciado en este recurso de casación, como advierte la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias impugnada, y que la respuesta a la cuestión que presentaba interés casacional obligaría a interpretar una norma de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias (Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo), esta Sala considera que no procede fijar doctrina con carácter general acerca de si la exclusión del Ingeniero Técnico Agrícola para la redacción de un Estudio de Implantación constituye una restricción de acceso a la actividad económica de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
En consecuencia con lo razonado, sin necesidad, por tanto, de hacer un pronunciamiento expreso sobre la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, en los términos en que ha quedado delimitado el debate casacional, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto la representación procesal del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Agrícolas de Asturias contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias núm. 949/2021, de 30 de septiembre de 2021.”
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