Avance  Blogs  Comentarios Síganos

Entradas del Blog de Administración, Contratación Pública y Contencioso

NO HAY SILENCIO NI CADUCIDAD EN PROCEDIMIENTOS INCLUIDOS EN OTROS

La falta de respuesta que provoca el silencio administrativo, o la caducidad del procedimiento, se predica de la resolución que pone fin al procedimiento y, por tanto, no es aplicable en relación con una solicitud formulada dentro de un procedimiento más amplio.

En esta línea se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2006 y 23 de enero de 2008, sobre la solicitud de expropiación total, pues “no constituye un procedimiento nuevo sino que se integra en el procedimiento expropiatorio, iniciado de oficio, del que forma parte, y por ello no puede entenderse producida una aceptación de la expropiación total por vía de silencio administrativo positivo, que el artículo 43 reserva exclusivamente para los supuestos de procedimiento iniciado a instancia de parte”;

De forma semejante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007 , en relación con la reclamación de intereses contractuales, rechaza la existencia de silencio “pues esa petición no inicia procedimiento a solicitud del interesado cual el precepto exige, ya que es una petición inserta en un procedimiento iniciado antes de oficio por la Administración, y que está sujeto por tanto a sus propias normas, y no obsta ello el que fuese el interesado el que solicitara los intereses”.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2014 afirma que “si la solicitud de 6 de junio de 2008 -por todo lo expuesto anteriormente- ha de entenderse inserta dentro del procedimiento arbitral, sólo la falta de una resolución expresa poniendo fin a éste último habría podido dar lugar al silencio administrativo; algo que no ha ocurrido en el presente caso”.

Con mayor detalle, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2008 nos ilustra:

“A) La sentencia de 28 de febrero de 2007 , dictada por el Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en el recurso de casación número 302/2004, ya aclaró que el articulo 43 de la Ley 30/1992 no se refiere a cualquier solicitud deducida ante la Administración, sino a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Esto es, a las solicitudes que determinan la iniciación de un procedimiento; no a las que se insertan en un procedimiento ya iniciado. De suerte que si éste, como ocurre en los procedimientos de contratación administrativa, se inicia de oficio (ver, por todos, los artículos 67.1 y 69.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, los efectos del silencio quedan regidos, no por aquel artículo, y sí por lo que dispone el siguiente artículo 44 de aquella Ley.
Así, en la citada sentencia pueden leerse afirmaciones como las siguientes: "El escenario que contempla el legislador [de 1992 y de 1999] para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración, sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados". "Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC [Ley 30/1992 ] para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica". "La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados". "La ejecución del contrato y todas sus incidencias debe reconducirse al procedimiento contractual de adjudicación del contrato, porque en ese expediente se recogen el conjunto de derechos y obligaciones de las partes".
B) Más en concreto, y ya por lo que hace al caso de autos, aquella solicitud deducida el 20 de marzo de 2001 tiene su encaje o se enmarca lógicamente dentro de las previsiones normativas referidas a la modificación del contrato de obras. Así lo entendió la propia actora, que en la misma solicitud citó el artículo 146 de aquel Texto Refundido como precepto a cuyo amparo la deducía. Precepto, el citado, cuyo número 3 prescribe con toda claridad que el correspondiente expediente se inicia en virtud de autorización del órgano de contratación. En otras palabras, no es la solicitud del contratista, ni tan siquiera el parecer coincidente del Director facultativo de la obra, la que inicia jurídicamente el procedimiento de modificación, sino la autorización que a tal fin otorga el órgano de contratación. El procedimiento de modificación es así, realmente, un procedimiento que se inicia de oficio, aunque tal inicio pueda venir impulsado a raíz de una solicitud del contratista. En él, por tanto, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa produce los efectos a que se refiere el artículo 44, no el 43, de la Ley 30/1992. En el caso de autos, el efecto a que se refiere el número 1 del citado artículo 44 ; esto es: que la solicitante, la contratista, pudiera entender desestimada su pretensión por silencio administrativo, y pudiera así reaccionar contra ese acto presunto ejercitando los pertinentes medios de impugnación”.

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019 excluye del silencio el procedimiento para la imposición de penalidades por no constituir un procedimiento autónomo sino una tramitación dentro del procedimiento contractual, y puntualiza lo siguiente:

“4º En lo procedimental la imposición de penalidades se ubica sistemáticamente en la LCSP 2007 en sede de ejecución contractual, sin que se prevea para su ejercicio un procedimiento especifico y diferenciado, lo que no es el caso de esos otros supuestos del artículo 194 de la LCSP de 2007 en los que sí prevé que la Administración contratante ejerza ciertas potestades mediante concretos procedimientos: es el caso de los supuestos de interpretación, modificación, resolución, reclamación de deudas, cesión o subcontratación (cf. artículo 195.1 de la LCSP 2007).

5º Cobra así sentido la cita de la sentencia del Pleno de esta Sala, de 28 de febrero de 2007, recurso de casación 302/2004 , que constituye la ratio decidendi de la sentencia impugnada. Pese a dictarse para un supuesto distinto, de ella cabría deducir que la imposición de penalidades no implica un procedimiento autónomo o diferenciado dentro del procedimiento contractual iniciado con la adjudicación, sino una decisión o trámite en particular de la fase de ejecución”.

También la comprobación de la aplicación de las subvenciones queda incluida dentro del procedimiento más amplio del otorgamiento de la subvención y por ello no es aplicable la caducidad (aquí porque se trataría de un procedimiento de oficio). Dice, así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 2021 (RC 3057/2019): “Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado ( artículos 2.1.b/, 14.1.b/ y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.”