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FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 2021 (RC 76/2020) inadmite la impugnación del nombramiento de la Fiscal General del Estado por un partido político y lo hace porque "nuestra jurisprudencia resulta abrumadora en declarar que no concurre, con carácter general, la legitimación activa de los partidos políticos, para impugnar cualquier actuación de las distintas Administraciones Públicas, y de los Gobiernos correspondientes, del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, que consideren que resulta disconforme con el ordenamiento jurídico, salvo aquellas actuaciones que afecten a la esfera de sus derechos e intereses legítimos."

Para justificarlo, la sentencia añade los siguientes razonamientos:

"SÉPTIMO.- La falta de interés legítimo


Lo expuesto en los fundamentos anteriores constituye, por sí sólo, razón suficiente para apreciar la causa de inadmisibilidad de falta de legitimación activa, prevista en elartículo 69.1.b) "in fine" de la LJCA, pues la conclusión contraria supondría pulverizar la seguridad jurídica (artículo 9.3 de CE) y la quiebra del principio de igualdad en la aplicación de la Ley (artículo 14 CE). No obstante, haremos algunas consideraciones adicionales sobre las alegaciones que formula el partido político recurrente.


La lectura de la relación de resoluciones anteriores pone de manifiesto que nuestra jurisprudencia, sobre la legitimación activa de los partidos políticos, no es nueva ni reciente. Lo que quizá constituya una novedad es el incremento de la frecuencia con la que, en la actualidad, los partidos acuden a esta Sala Tercera. Y eso es lo que ha determinado un aumento de las resoluciones de inadmisibilidad por esta causa.


Nuestra jurisprudencia, como se infiere de la expresada relación de resoluciones, se refiere a todo tipo de partidos políticos ya sean del ámbito parlamentario o extraparlamentario. Partidos con mayor o menor grado de implantación territorial. Partidos con diferente fuerza parlamentaria por su importancia en votos. Y partidos con funciones distintas por ser, v.gr., el principal partido de la oposición. Ninguna de tales circunstancias nos llevó entonces, ni nos puede llevar ahora a hacer singulares distinciones sobre el "interés legítimo", a los efectos de la interpretación de las normas sobre la legitimación " ad causam" antes citadas.


Del mismo modo que tampoco concurren diferencias por razón de la actuación impugnada. Así es, en los recursos que resolvieron las resoluciones citadas, autos y sentencias, se impugnaban actuaciones, que atendida la época y los ámbitos respectivos, tenían una gran relevancia y trascendencia política. Aunque, como es natural, todas convertidas y expresadas en términos jurídicos. Algunas, como luego veremos, resultan sustancialmente iguales al nombramiento ahora impugnado, por su naturaleza y por el procedimiento seguido, que incluye el correspondiente trámite parlamentario.


Por otro lado, la interpretación amplia y casuística que se postula tampoco puede tener favorable acogida. Así es, la amplitud en la interpretación de esta objeción procesal, en aras de la tutela judicial efectiva, del carácter antiformalista de nuestra jurisdicción o en virtud del principio " pro actione", no puede llevarnos a reconocer, por esta vía, una acción general para impugnar cualquier actuación gubernamental que tenga relevancia e interés político, o simplemente se refiera a los denominados "actos políticos", como ya señalamos en el fundamento quinto. Estaríamos, en ese caso, ante una acción popular de índole política y sabido es que para ello se precisa de una expresa previsión legal, según impone elartículo 19.1.h) de la LJCA.


La función de relevancia constitucional que llevan a cabo los partidos políticos, a través de la acción política, bien poniendo en práctica sus respectivos programas, bien expresando su crítica al Gobierno, no puede servir de justificación para conferir esa acción universal que permita impugnar la actuación del Gobierno y de la Administración, de la que legítimamente puedan discrepar.


Del mismo modo que el casuismo propio del ejercicio de nuestra función jurisdiccional, en los variados asuntos en los que, efectivamente, hay que descender, perfilar y ceñir al caso concreto, no puede servir para dar cobertura y reconocer legitimación activa a unos partidos políticos sí y a otros no, ante casos que son sustancialmente iguales. Teniendo en cuenta que no advertimos diferencias relevantes entre la presente impugnación y las que hemos recogido en nuestra relación de resoluciones del fundamento anterior, en los términos expuestos.


En efecto, por razón de la alta dignidad del cargo, cuyo nombramiento ahora se impugna, la relevancia de sus funciones, la naturaleza y el procedimiento de nombramiento, no podemos hacer diferencias con otros casos anteriores, que desde luego no tienen una excelencia menor, como es el caso de la impugnación del nombramiento del Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial, del Vicepresidente del Tribunal Supremo y de los Vocales del Consejo General del Poder Judicial, en los que apreciamos la falta de legitimación activa del partido político que interpuso los recursos contra tales nombramientos. Nos referimos a los Autos de 2 de abril de 2014 (recurso contencioso- administrativo n.º 510/2013), de 24 de abril de 2014 (recurso contencioso-administrativo n.º 501/2013), y de 28 de abril de 2014 (recurso contencioso-administrativo n.º 172/2014). Del mismo modo que otros nombramientos, con trámite parlamentario, también tuvieron el mismo final de inadmisión por falta de legitimación del partido político recurrente. Es el caso de la impugnación de los nombramientos del Presidente y Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear, mediante el Auto de 14 de noviembre de 2019 (recurso contencioso administrativo n.º 105/2019), y de la Presidenta de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia, mediante Auto de 13 de mayo de 2021 (recurso contencioso-administrativo n.º 159/2021).


OCTAVO.- No se crean zonas de inmunidad al control jurisdiccional


La conclusión que alcanzamos sobre la falta de legitimación del partido político recurrente, no supone la creación de zonas de "impunidad", según señala el escrito de demanda. Así es, el debate sobre el presupuesto procesal de la legitimación activa no puede ser obviado ni desdeñado, toda vez que resulta esencial para la válida constitución de la relación jurídico procesal. Dicho esto, el cumplimiento de tal presupuesto no crea parcelas de inmunidad ajenas a nuestro control jurisdiccional, pues nuestra conclusión no es que el acto de nombramiento de la Fiscal General del Estado sea un acto exento o ajeno a nuestro control de legalidad. Repárese que no estamos examinando, ni mucho menos declarando, que dicha actuación que se plasma en el nombramiento impugnado, no sea recurrible ante nuestra jurisdicción, ni que dicho acto, por tanto, se encuentre extramuros del perímetro de nuestra jurisdicción, que fijan losartículos 1 a3 de la LJCA. No. Lo que decimos es que dicho nombramiento es recurrible, y como cualquier actuación que se recurre ante nuestra jurisdicción, debe ser impugnada por quien ostente la correspondiente legitimación.


Viene al caso recordar que ya declaramos enSentencia del Pleno de la Sala de 28 de junio de 1994 (recurso contencioso-administrativo n.º 7105/1992), que el acto de impugnación del nombramiento de Fiscal General del Estado era recurrible con los contornos allí señalados. Se reconocía la "libertad del Gobierno para optar políticamente entre la multiplicidad de juristas" que reúnan los requisitos exigidos, y se señalaba que debía concurrir la imprescindible legitimación activa, como la que, en su caso, asistía a las asociaciones de fiscales y de jueces, que por cierto ahora no han interpuesto ningún recurso contencioso-administrativo ante esta Sala y, sin embargo, sí lo hicieron en 1994. Seguimos, por tanto, esa misma línea jurisprudencial, que no obvió el presupuesto procesal que estamos examinando, lo que sucede es que entonces el recurso se interpuso por persona legitimada, una asociación de fiscales y dos asociaciones de jueces, y ahora no.


Las funciones que, con carácter general y a tenor delartículo 124.1 de la CE, se encomiendan al Ministerio Fiscal, como velar por la independencia judicial, no confieren legitimación activa a los partidos políticos para impugnar el nombramiento que se recurre, como alega la recurrente, sino que avalan la que corresponde a las asociaciones citadas, como declaramos en la mentada Sentencia de 1994.


Sin que obste a dicha consideración que un determinado partido político tenga "diferentes procedimientos judiciales en curso", como aduce la demanda, pues dicho argumento podría comportar, llevado al extremo, el reconocimiento de la legitimación a un partido político con procedimientos judiciales abiertos y la denegación a otros partidos que no tienen procedimientos judiciales pendientes. Dicho de otro modo, el interés legítimo no puede identificarse con este tipo de situaciones procesales. Además, la solución contraria podría propiciar una eventual extensión de esa legitimación a las personas físicas o jurídicas que se encontraran en las mismas o peores circunstancias procesales que la parte recurrente.


Tampoco podemos acoger el alegato que funda su legitimación en el temor a que el Ministerio Fiscal ejercite la acción que prevé elartículo 11 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, para instar la declaración de ilegalidad del partido político recurrente, atendida la falta de imparcialidad y la animadversión que se denuncia. Este razonamiento se construye sobre suposiciones, que además de no proporcionar justificación al respecto, se basa en la alegada dependencia del Fiscal General del Estado al Gobierno que en este punto resulta intrascendente, pues el citado artículo 11 reconoce esa legitimación al propio Gobierno.


Conviene añadir que efectivamente los partidos políticos ostentan legitimación para impugnar v.gr., los actos en materia electoral, los relativos al ejercicio de sus derechos fundamentales, al ámbito sancionador, tributario y cualquier otro que afecte, como a cualquier persona jurídica, a su esfera de derechos e intereses legítimos (artículo 19.1. LJCA).


Ahora bien, la ampliación, de tal legitimación exige una habilitación legal expresa que, como antes declaramos y ahora reiteramos, no concurre en este caso. De modo que debemos insistir en que la función de control al Gobierno, propia de los partidos políticos, se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quien se atribuye específicamente,artículo 66.2 de la CE, la función de control de la acción del Gobierno. Pero no lleva consigo una relación específica entre los actos del Gobierno, cualquiera que sea su naturaleza, y la actuación de los partidos políticos que les confiera legitimación para su impugnación.


Ni la indiscutible relevancia de su función constitucional puede alterar los presupuestos insoslayables del proceso contencioso administrativo, creando una acción popular general o una suerte de acción popular de carácter político, para los partidos, insistimos, sin la previsión legal expresa que exige el mentadoartículo 19.1.h) de la LJCA. Ni puede convertirse, por tanto, a los juzgados y tribunales en un ámbito más al que extender y donde realizar su acción política.


La jurisdicción contencioso-administrativa en general, y esta Sala Tercera en particular (que conoce de los recursos contra los actos y disposiciones del Consejo de Ministros ex artículo 12.1.a) de la LJCA), tienen como función controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como su sometimiento a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la CE), dentro de los contornos que establece el capítulo primero del título primero de nuestra Ley Jurisdiccional, y siempre garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos que se ven afectados por esa concreta actuación administrativa. Pero ni esta jurisdicción ni esta Sala son el lugar adecuado para dirimir controversias suscitadas en la defensa de intereses de carácter político, al margen de las reglas sobre la legitimación establecidas por la ley con carácter general.


En consecuencia, apreciamos la concurrencia de la causa de inadmisibilidad, prevista en elartículo 69.b) de la LJCA, lo que nos releva del examen de fondo del recurso al que está vinculado el planteamiento de la cuestión prejudicial. Además ni se identifica la cuestión prejudicial que se postula, ni se expresa cual es la concreta incompatibilidad con el Derecho de la Unión Europea, pues su invocación reviste unos términos genéricos e imprecisos."